信访制度存废辨
——兼谈中国信访制度的变革之道
中南财经政法大学法学院 高武平 430074
内容摘要：信访制度是新中国成立后所创建的一种法律传统。本文将介绍信访制度的发展过程及其历史考察，对其产生并存在的合理性及功能进行分析，在此基础上，阐述对于当前关于信访制度存与废的论战的看法并提出信访制度变革之道。
关键词：信访制度 合理性 功能分析 变革
引 子
中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。近日，中国社会科学院农村发展研究所在对中国的信访制度进行的大规模调查后出台的——《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有《行政诉讼法》，也没有《行政复议法》的时代，信访机构曾经发挥过“春风化雨”的作用。[1]如今，面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？信访制度该何去何从？面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消“人治的信访”呼声颇为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。
一、新中国信访制度的发展过程及其历史考察
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[2]
中国共产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。[3]然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室(注：这是共产党历史上最早的专职信访机构)负责处理群众来信来访。[4]新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。[5]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。 在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降，到“文革”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》；1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向被认为是共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。[6]但笔者经过考察很惊奇地发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”，古代为了保证司法公正，最大限度的防止冤、假、错案的发生，规定了直诉制度，即在某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉。早在汉代，就已经有了“诣阙上书”，即允许对已决案件诣阙直接申诉，方法包括直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后再上呈皇帝审阅，或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（等同于近日的拦领导的车队）、上表（同今日的写信、电子邮件、传真）和立肺石等等方式，《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下”宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代，则对于直诉的进行严格限制。法律明确规定禁止越诉，《大明律》规定越诉者“笞五十”。明宪宗成化十七年（1481）将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄。到了明后期，颁布《问刑条例•越诉》规定，只有国家机密重事才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改造、创新后，又与封建社会的“直诉”制度呈很大的区别：首先，信访的内容不像“直诉”那样仅局限于司法领域，现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意见建议等事项；其次，古代的“直诉”制度有严格的限制，当事人要“告御状”，必须付出如“滚铁钉”的惨重人身代价，作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形；再者，古代的“直诉”制度，更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段，但在新中国，信访制度不仅具有权利救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。
二、信访制度存在的合理性和功能分析
作为一项法律制度，信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[7]不分析信访制度存在的合理性与其政治功能，我们就无法了解其存在的意义，也就无法对其存废之辩做出正确的评判。中国古代为了避免地方官吏互相推诿，不负责任或者地方司法机关判案不公，造成冤狱，致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生，因而产生了直诉制度，允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。这是古代中国“直诉”制度存在两千多年的合理性所在。那么现代信访制度存在的合理性何在？学者强世功的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。[8]正是在这个技术组合的背景之下，借鉴古代中国的“直诉”制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[9]1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[10]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[11]我们可以看到，制度化的信访，一开始就被纳入到共产党“权力的组织网络”之中，被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，“结合整党建党及其它工作……整顿官僚主义作风”的方法。“实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。”[12]信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它具有诸多功能，详言如下：
1.深化政权合法化。1949年，共产党通过武装革命夺取了政权，在形式上取得了合法性，因为自辛亥革命以后，暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。[13]但建国后，共产党政权的合法性还需要论证，或者说，此时问题才浮现出来。如何确保国家政权对社会，尤其是广大乡村社会的合法性，确立意识形态的合法性，确立国家制度的合法性，这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。而信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。同样的道理，文革中淹没在“砸烂一切”狂潮中的信访制度，在文革后能迅速恢复并被完善，也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。“文革”刚结束时，群众大规模上访，很快就超出了行政系统所能承受的限度。中央加大力度，在较短的时间内解决了很多遗留问题，加上农村的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消退。然而，随着农村改革的停滞，吏治问题逐渐突出起来，而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台，持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置，它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。[14]
2.对官僚体制的监控。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动，信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。在“文革”结束，运动方式被宣布退出政治舞台后，信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制，但这种控制会遇到很多障碍，比如官员之间的互相庇护，虚假的政绩工程等。这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基层官员的监控。
3.化解剧烈社会矛盾。新中国形成了一种特定的科层制：一方面，科层组织取代了各种传统组织，高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。[15]这种情况下，政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大，而掌握的信息又大量残缺，因此，变通就成为了这种科层制十分普遍，在相当范围和程度内被认可的运行机制。当国家高层对信访不堪重负时，便鼓励地方各级国家机关“将矛盾消灭在基层”，地方因此获得了解决问题的主动权，但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。问题应当就地解决，这是上级的要求，随意将问题上交意味着要被上司指责无能。这样，变通处理就成了常规，“报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契。然而，这样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息，以认定当前社会的剧烈矛盾和最需要解决的问题。此时，信访制度就充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定当前存在的问题及其严重程度。
4.贯彻政策，实现社会动员功能。在信访过程中，社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触，官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策，还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向，同时实现社会动员。[16]
三、信访制度存废之辨——废与存的论争
信访制度诞生以来，对缓和社会矛盾和保障社会的稳定团结局面曾经发挥过“春风化雨”的作用。但伴随着中国经济迅速发展所带来的利益冲突的加剧、体制转轨时期所特有的规则缺失所引起的腐败、社会不公等现象的出现。当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。此外，经过十几年的实践运行，信访制度也凸显出它的制度瓶颈。这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致当前中国信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。凡此种种，都使得以往被视为“安定团结”的阀门、党联系人民群众的渠道、民意社情上达的途径——信访制度，遭到了社会各界的怀疑，关于信访制度的存废也就成了当前的热点。
（一）主张废的论据。[17]中国社会科学院农村发展研究所所进行的调查结果显示：信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生。主持这一课题的于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。这些负面效应主要体现在以下三个方面：
（1）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约力。这样势必造成两种情况。其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
（2）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
（3）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。由于对各级各部门的职责没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种信访领导体制虽然对各级党政重视信访问题起到一定的作用，也能解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。少数地方党政干部对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生。
（二）主张存的论据。如学者康晓光等人，他们认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。还有的学者认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段。一般的民众也存在这种忧虑，他们担心如果取消信访，民众与中央将无法沟通。主张存的主要是从信访的民主权利价值属性和在中国现有的政治体制环境下信访制度的所具有的特殊功能出发来阐述信访不能取消的理由。
（1）信访是公民表达自由的一种途径，是公民一项重要的民主权利。表达自由是现代民主制度的基石，也是现代宪政制度的起点，它是一种最重要的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》规定——人人有权享有主张和表达自由；这种权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。当然这种权利也受到必须“尊重他人的权利或者是名誉”“保障国家安全或者是公共秩序、公共健康和道德”的限制。信访是实现表达自由的一种重要方式。我国政府于1998年10月正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，由于这一《公约》是保证《世界人权宣言》具体实现的基本人权公约，这说明我国政府基本上认可表达自由的概念及保护表达自由的法律意义。我国《宪法》第四十一条也规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。这就为信访制度提供了宪法上的依据。此外，在1982年国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例》（草案）中的第二条也规定了，信访是宪法的民主权利。只是后来由于种种考虑，在1995年出台正式的信访条例删去了这条规定。既然信访是公民的一种重要表达自由的途径，是公民的一项民主权利，那么这种权利就是不可被取消的。主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。
（2）信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。历史的经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中，“公共权力迅速膨胀是个全球性的问题”；如何有效地制衡、监督国家权力，是宪政的重大课题。从信访活动的实践来看，当前社会上一些热点问题的集体信访，如：拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等，都直接因行政不当、违法行政而引起；再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因，导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。此外司法不公也是信访中的大头，虽然还远比不上行政违法所占的比例大。在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。
（3）信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。[18]信访制度的存在，成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中，有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的。据公开资料显示，从1994年1月到1995年6月，65个中央国家机关的纪检监察机构，共收到信访举报68983件次，这些信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。这也符合中央的“民主反腐”的思路。
四、中国信访制度的变革之道
面对中国目前的信访制度的困境所引起的存废之辩，学界现在主要有两种变革的观点：一种可以被称作“休克疗法论”，[19]其支持者主要是主张废的学者，他们认为应取消大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访系统，而依靠法律途径来解决问题。比如于建嵘就认为，克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多，“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力、物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。”另一种可以被称作“要权论”，认为信访之所以出现困境是因为信访接待部门缺乏权利，所以突破口在于赋予信访职权并强化信访作用。如国家信访局研究室主任张彭发就坦言，“权力有限是信访部门的问题之一”。著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其工作人员，才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。对于存废之争，笔者认为信访制度困境的出现并不是偶然的，而是一些长期沉积问题的暴露，是我们的国家政权没有能力在短期内解决大量公民权利方面的积压历史欠帐，也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。社会的和谐稳定，不能靠压制甚至试图消灭上访来实现，因此，笔者认为信访制度在当前的中国政治环境下确有其必须存在的理由。但对于如何变革，笔者并不赞成单纯的“要权论”，信访制度的困境，是一个综合的社会性制度危机。这其中有的涉及司法的公正与效率的关系问题、诉讼成本问题、社会矛盾与纠纷的解决机制问题，也有的涉及提高执法人员的职业素质、普及法律知识、防止当事人诉权滥用等等问题，是一项庞大的系统工程。单纯的“要权论”只是“头痛医头，脚痛医脚”，无法从根本上找到出路。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构，就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而整合现有的信访和监察系统、切实发挥人民代表制度应有的作用、实现司法独立、维护表达权和抗议权等基本公民权利、完善社会主义民主政治制度、大力发展网络信访才是中国信访走出制度困境的根本出路。因此，我们认为中国信访制度变革之道必须从以下几处着手：
第一，整合现有的信访和监察系统，成立独立的监察信访局。当前由于我国信访机构庞大而分散，但整个系统缺乏统一协调的机制；加之信访机构没有独立处理问题的权限，使得信访的功能得不到应有的发挥，因此，赋予相应的处理职权，成为现行信访制度自我完善的首要之举。这也是当前“要权论”主张的主要依据。但是，我们也应考虑到，我国已经存在纪委监察等一大套监察处理机构，这必然会突破现有政治体制，并不可避免带来机构之间的权力冲突，而且有机构增加之嫌。考虑到信访机构所具有的民情上达及反腐信息源的作用，以及监察部门的处理权力。笔者认为我们可以参照国外通行的申诉专员制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。[20]这样，一来可以改变以往信访机构无权解决上访问题的弊病；二来又不至于堵塞信访这一反腐倡廉的信息源渠道；三来不至于出现国家机构的再一次膨胀，这才符合我们政府机构改革的取向。今年8月，在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的出现使各信访部门之间得到协调并使上访的问题能够得到有力的解决。但“联席会议制度”只是治标之策，我们应该以此为契机，整合现有的信访和监察系统，成立独立的监察信访局，使之成为一种常设性的工作机构。只有这样才能从根本上解决信访缺乏统一协调、无权处理的问题。
第二，切实发挥人民代表制度应有的作用。切实发挥人大制度的作用，作为我们国家理论上的最高权力机关，它的制度程序设计本来是最有力于监督政府，传达民意的，可在上访时很少有人会去找各级人大去反映问题。这里有两层原因，一是上访群众的普遍经验和观念还是党委书记说了算，人大是橡皮图章，找人大不管用。二是人民代表脱离群众，从选举阶段开始往往就流于形式，大量都是单位组织推荐和选区党委安排的“戴帽代表”。所以几年前就有很多人提出建议将与其将信访作为“信转”，不如将信访的职能划归人大，切实发挥人大的监督作用，公开人大代表的联系方式，如果人大代表对选民的权益，尸位素餐，选民就可以提出对人大代表的罢免，重新选拔能够反映他们呼声的人大代表，这样让公民尤其是社会底层的冤屈和诉求有制度化的反映渠道。而且强化人大系统是在不影响我们制度根基的情况下完善民主的最稳妥和最简易的突破口。人民代表，全国各级人民代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能解决。充分发挥人民代表的作用，人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询。[21]从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
第三，公众监督下的司法独立。在我国的历史上从来就不乏个人秉公执法的青天大人形象，但一直缺乏司法独立的传统。今天的上访制度的困局其实反映了一方面政府权力网垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。而这种垄断的权力网有时自身就造成了对公民的伤害，所以才产生了大量民告官的案件。如果要让公民对法律的公正怀有信心，不是针对一两个人的腐败，而是针对制度性的痼疾，首先要确保法官判案不受行政权力干扰的独立，而法院完全站在政府一边时，很难想象公正如何被保证。我国法律没有规定法官独立审判，只规定了法院独立审判，而这实际上是一句空话，人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门，政法委可以通行无阻的给法院定调子、批条子。法院不仅要在审判工作中听命于地方党委及领导个人，而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至为强制拆迁、违规征地等违法行政活动保驾护航。而这种司法不独立和法院官僚化，也加重了公民对于司法体系的不信任，只有采用诉诸政治权威的方式讨公道。当前包括司法系统内部对于司法独立的呼声都日益高涨，但这种呼声往往被唱跑了调，需要注意的是这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰，而不是独立于社会公众的监督，否则就会产生更大腐败。一定程度上来讲，某些学者批判信访制度消解国家的司法权威并不是正确，真正消解国家的司法权威性的正是今日司法本身的不公，如果司法能真正做到公正，我想“上法院”而非上访才是人们的首要之选[22]当然，导致司法不公并非全是其自身的问题，更多的是体制上的弊端。
第四，维护表达权和抗议权等基本公民权利，允许社会各阶层建立利益表达组织。一个正常的人收到了伤害，难免会有情绪，这种情绪需要表达甚至宣泄，在政治文明比较成熟的国家，议会、总统府甚至重要广场前总会不断有人表示示威或者抗议，而这并不会干扰一个宪政国家的政治秩序。反之如果冤民能够在法律的保护下正当的向公众表达不满情绪甚至对政府某种做法的抗议，以提醒政府关注、重视他们的诉求，他们也就用不着转向采用过激行为。事实上，现在出现的大量访民采取自杀、群体性与政府对抗等过激的行为，正是由于诉求得不到重视与关注，而采取的博命之举。因此，我们应该尽可能避免这样无序、非理性的行为的出现，而将之纳入法律的轨道中来，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
第五，进一步落实和发展社会主义的民主。尽管不少专家学者从新权威主义的立场对中国是否需要进一步发展民主有很多不同的看法。但关注上访群体的经验却使我坚信这一判断，也许在一个几百万人口的小国家偶而勉强可以靠精英集权实现“良政”，而在一个幅员辽阔的国家里，缺乏民主就不会有底层人民的权利保障。[23]如同国家信访局局长的表态，“上访群众反映的80％的问题是可以解决的。”可是我们看到的却是基层官员对于公民合法诉求惊人的漠视。而正像当年毛泽东对黄炎培所说的：民主是走出历史循环唯一的出路。当然我们可以说中国不需要照搬美国式或者西方式的民主，其实只要公民不论贫穷贵贱都能有表达自己意见的机会，坐下来把问题摆到台面上协商不同利益诉求的，用选票对自己的上级官员任免的构成制约并对公共事务的决定表态，那么我们的民主就指日可待。而事实上仅仅靠官管官，是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。[24]我国现有的农村和城市的基层民主建设已经有了很大的成效与发展，今后应该将基层的民主扩展到乡镇、县市、各省。通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生，从而将矛盾消除在基层的萌芽状态。
第六，大力发展网络信访。网络信访的出现，为普通公民提供了更加方便、低成本、快捷的监督渠道。大力发展网络信访一来可以大大减轻集体上访所带来的大量人员进京的压力；二来，可以实现信访的低成本。现在各地为了减轻来自中央的批评，对本地人员上访作了很多强制性的限制，很多举措甚至严重威胁了上访人员的人身安全，网络信访则可以避免这一弊端；三来，可以实现信访的快捷、顺畅，由于地方的自我保护主义，很多问题在地方信访得不到重视，往往要中央的介入才能得到处理，这也是大量访民上京的原因，网络信访可以打破地方对上访信息的垄断，从而使得下情得以上达。另外，网络的快捷性也有利于在第一时间内对上访事件的处理。我们可以看到去年的几起腐败大案，都是先在网络上传播开来后，引起中央的重视而得到处理的。
[1]茹继田：《改革信访制度的设想》，南方周末2004年10月14日版。
[2]见新修订的国务院《信访条例》第二条规定。
[3]陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，中外法学 200402
[4]刁杰成：《人民信访史略》[M]，北京经济学院出版社1996年版，第25页。
[5]刁杰成：《人民信访史略》[M]，北京经济学院出版社1996年版，第85页。
[6]如陈柏峰在《缠讼、信访与新中国法律传统》一文中就认为信访制度是中国共产党人的新发明。
[7]苏力：《送法下乡》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第90页。
[8]强世功：《法制与治理》[M]，中国政法大学出版社2003年版，第101页。
哈密地区行政公署办公室关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知
新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室
哈行办发〔2008〕18号
哈密地区行政公署办公室关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知
各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位），中央、自治区驻地各有关单位：
为贯彻自治区和地区安全生产工作会议精神，认真落实2008年安全生产“隐患治理年”各项目标任务，有效遏制重特大事故，促进地区安全生产形势进一步持续稳定好转，根据自治区人民政府办公厅《关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（新政办发〔2008〕25号）精神，经地区行署研究，现就进一步开展隐患排查治理工作有关事项通知如下：
一、工作目标
在2007年开展安全生产隐患排查治理专项行动的基础上，全面排查治理各县（市）、各行业领域事故隐患，突出全面覆盖、彻底治理、完善制度三个环节，排查覆盖面达到100%，限期内整改合格率达到100%，基本建成隐患排查治理制度体系；以预防和减少各类事故为目标，以遏制重特大事故为重点，进一步强化安全生产责任制和责任追究制的落实，完善安全生产规章制度，建立健全隐患排查治理及重大危险源监控的长效机制，强化安全生产基础，提高安全管理水平，推动地区安全生产状况持续稳定好转。
二、领导机构
为认真做好地区安全生产隐患排查治理工作，决定成立地区安全生产隐患排查治理工作领导小组，组长由地委副书记、行署常务副专员张文全同志担任；副组长由地委委员莫合买提·纳曼，地委委员、地区公安局局长张军，地区行署副专员高发水，地区行署副秘书长、经贸委主任张红光，地区安委办主任、安监局局长李江同志担任；成员由地区安监局、监察局、发改委、经贸委、公安局、建设局、旅游局、国土资源局、煤炭工业管理局、环保局、交通局、文体局、工商局、质检局、食品药品监督管理局、农业局、农机局、水利局、畜牧兽医局、广播电视局、工会、公安局消防局、教育局、卫生局、公安交警支队、运管站、哈密公路总段主要负责同志和哈密市、巴里坤县、伊吾县分管负责同志组成。领导小组下设办公室，办公室设在地区安全生产监督管理局，办公室主任由李江同志兼任，副主任由地区安监局副局长王黎、吐尔逊·艾麦提同志担任，工作人员从相关部门抽调。
三、排查治理范围
各县（市）、各行业领域所有生产经营单位。主要包括：
（一）煤矿、非煤矿山、冶金、有色、石油、化工、烟花爆竹、建筑施工、民爆器材、电力、棉花加工等工矿企业及其生产、储运等各类设备设施；
（二）道路交通、铁路、民航等行业领域的企业、单位、站点、场所和设施，以及城市基础设施等；
（三）商场、批发市场、公共娱乐场所（含水上游览场所）、旅游景点、学校、医院、宾馆、饭店、网吧、公园、劳动密集型企业等人员密集场所；
（四）农机、水利等行业领域的企业、单位、场所及设施；
（五）锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、厂（场）内机动车辆等特种设备；
（六）易受大风、暴雨、洪水、暴雪、雷电、泥石流、山体滑坡等自然灾害影响的企业、单位和场所；
（七）近年来发生较大以上事故的单位和连续发生死亡事故的单位。
四、排查治理内容
在认真落实地区行署《关于在地区重点行业和领域开展安全生产隐患排查治理专项行动的通知》（哈行办发明电〔2007〕15号）的基础上，继续全面排查治理各生产经营单位及其工艺系统、基础设施、技术装备、作业环境、防控手段等方面存在的安全隐患，以及安全生产体制机制、制度建设、安全管理组织体系、责任落实、劳动纪律、现场管理、事故查处等方面存在的薄弱环节。具体包括：
（一）安全生产责任制建立及落实情况；
（二）安全生产法律法规、规章制度、规程标准的贯彻执行情况；
（三）高危行业安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押金交纳等经济政策的执行情况；
（四）新建、改建、扩建工程项目的安全“三同时”（安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产和使用）执行情况；
（五）企业安全生产重要设施、装备和关键设备、装置的完好情况和日常管理维护、保养情况，劳动防护用品的配备和使用情况；
（六）危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工具的完好状况及检测检验情况；
（七）对存在较大危险因素的生产经营场所以及重点环节、部位重大危险源普查建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况；
（八）应急预案制定、演练和应急救援物资、设备配备及维护情况；
（九）事故报告、处理及对有关责任人的责任追究和落实情况；
（十）安全教育培训情况，企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证上岗情况，生产一线职工（包括农民工）的安全教育培训情况；
（十一）道路设计、建设、维护及交通安全设施设置等情况；
（十二）对企业周边或作业过程中存在的易由自然灾害引发事故灾难的危险点排查、防范和治理情况等。
同时，通过安全生产隐患排查治理，进一步检查各县（市）人民政府及地区有关部门落实监管责任，打击非法建设、生产、经营行为，事故查处及责任追究落实，有关政策措施制定和执行，安全许可制度实施等方面的情况。
五、排查治理方式
排查治理工作要做到“四个结合”：一是与深化煤矿瓦斯治理、整顿关闭工作以及各重点行业领域安全专项整治结合起来，狠抓薄弱环节，解决影响安全生产的突出矛盾和问题；二是与日常安全监管结合起来，严格安全生产许可，加大打“三非”（非法建设、生产、经营）、反“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）、治“三超”（生产企业超能力、超强度、超定员，运输企业超载、超限、超负荷）工作力度，消除隐患滋生根源；三是与加强企业安全管理和技术进步结合起来，强化安全标准化建设和现场管理，加大安全投入，推进安全技术改造，夯实安全管理基础；四是与加强应急管理结合起来，建立健全应急管理制度，完善事故应急救援预案体系，落实隐患治理责任与监控措施，严防整治期间发生事故。
六、工作阶段
第一阶段（3月至4月）：围绕确保全国“两会”期间地区安全生产，做好排查治理和监督检查工作。各县（市）、各部门、各单位要结合实际制定2008年安全生产隐患排查治理实施方案，全面部署年度隐患排查治理工作，3月18日前将实施方案报地区隐患排查治理领导小组办公室（地区安监局）。
重点做好以下工作。
1.抓紧整改2007年隐患排查治理专项行动中排查出的重大隐患，务必于3月底前整改到位；暂时难以完成整改的，要列出计划，做到责任、措施、资金、时间、预案五落实，并加强监控。
2.严把节后停产检修煤矿复产安全验收关，严禁停产煤矿未经验收批准擅自恢复生产，严防已关闭煤矿死灰复燃。
3.对复工和新开工的建筑施工工地进行一次全面的安全生产检查，并对所有人员进行一次安全生产教育培训后才准许施工。
4.落实严查彻改火灾隐患专项行动专项整治阶段和验收阶段工作任务，对违反“六条规定”，在限期内未整改合格的单位，一律依法责令停产停业整改；对隐患整改完毕的公众聚集场所按照“六个必查”的要求，逐一进行检查验收。
第二阶段（5月至9月）：围绕汛期和北京“奥运会”安全做好隐患排查治理工作。
1.针对这一时期大风、洪水、森林火灾等自然灾害多发的特点，把煤矿、非煤矿山、隧道和其它地下设施，存在山体滑坡、垮塌、泥石流威胁的露天采场和建筑施工工地，存在溃坝溃堤危险的病险水库、河流、尾矿库等作为排查治理的重点，建立健全自然灾害预报、预警、预防和应急救援体系，落实防洪防汛、防坍塌、防泥石流、防火等各项措施，严防引发事故灾难。对排查出的隐患，要加快治理和除险加固进度，确保汛期到来前整改到位，因工程或其它原因无法完成的，要加强监测，制定预案。
2.以煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、道路交通、特种设备等行业领域为重点，抓住容易引发事故的重大隐患，加大治理力度。煤矿要重点防瓦斯、防透水，非煤矿山要防冒顶、防爆破伤害，化工厂、加油站、烟花爆竹生产储存运输、危险物品运输要防火防爆、防泄漏防中毒，建筑施工要防坍塌垮塌，道路交通要防超载超限超速。
3.认真开展好6月份的安全生产教育月活动，进一步提高全民安全意识。
4.加强对各类交通运输、旅游景点、市场商场的安全检查和隐患排查，发现问题要立即采取措施，妥善加以解决和整改，为“奥运会”的成功举办创造安全稳定的社会环境。
7月5日至7月10日，各县（市）人民政府要对本行政区域所有生产经营单位开展安全生产隐患排查治理工作情况进行督促检查，在媒体公告重大事故隐患，对隐患排查治理不到位的单位要予以公开曝光。7月20日前，要将各县（市）隐患排查治理工作情况报地区隐患排查治理领导小组办公室。
第三阶段（10月至12月）：针对第四季度赶任务、抢工期现象增多和冬季冰、雪、雾天气多发特点，深入推进隐患治理，防范遏制重特大事故。
1.坚决查处生产企业和交通运输企业的“三超”行为，加大对无证勘查开采、以采代探、以掘代采、超层越界开采等和非法生产销售火工品、烟花爆竹等的力度。
2.指导督促各生产经营单位做好冬季安全生产工作，认真排查整改各类事故隐患，落实防火、防爆、防尘、防静电、防冰雪灾害、防冻裂泄漏，以及道路交通防滑、防雾、防碰撞和民航飞行器除冰等措施。
3.认真总结隐患排查治理工作成果和经验教训，提出改进措施和要求，健全企业、政府两个层面的重大隐患排查治理及重大危险源监控制度，使隐患排查治理实现制度化、规范化、经常化。12月5日前，要将隐患排查治理工作总结报地区隐患排查治理领导小组办公室。
七、检查督查
各县（市）人民政府、地区各有关部门（单位）要在全国“两会”、“五·一”、“十·一”、“奥运会”期间和年底前开展安全大检查活动，督促检查隐患排查治理各项措施落实情况，及时发现和消除隐患。
（一）全国“两会”前及两会期间，各县（市）、各行业主管部门要结合严查彻改火灾隐患专项行动，组织开展对本地、本行业领域隐患治理的督查，地区各部门要结合行业领域特点组织抽查，重点检查2007年隐患排查治理专项行动中排查出的重大隐患整改情况、节后停产检修煤矿复产安全验收情况和落实自治区、地区安全生产工作会议精神情况。
（二）7月15日至30日，地区安委会将组织联合督查组，对各县（市）安全生产隐患排查治理工作开展情况进行专项督查。重点抽查煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、道路交通、特种设备等行业领域，为“奥运会”的成功举办创造安全稳定的社会环境。
（三）结合2008年度安全生产目标考核工作，地区安委会将于第四季度组织联合督查组，对各县（市）安全生产隐患排查治理工作开展情况进行专项督查，重点抽查冬季安全生产工作安排部署情况、安全生产隐患治理情况和安全生产事故控制情况。
八、工作要求
（一）加强领导，精心组织。各县（市）人民政府要切实加强对安全生产隐患排查治理工作的组织领导，以铁的手腕、铁的面孔、铁的纪律组织开展“隐患治理年”各项工作，落实公共设施安全隐患整治资金和措施。各县（市）、地区各有关部门（单位）要成立隐患排查治理工作领导小组，由主要领导担任组长，制定实施方案。各县（市）人民政府隐患排查治理领导小组办公室要加强对相关部门、企业隐患排查治理工作的协调、指导和监督，及时召开协调会议，研究解决相关问题；地区各有关部门（单位）隐患排查治理领导机构要定期召开会议，研究落实各阶段隐患排查治理工作；各县（市）、地区各有关部门（单位）要及时向地区隐患排查治理领导小组办公室上报各阶段工作进展情况，各企业还应上报行业主管部门；各生产经营单位要切实负起隐患排查治理的主体责任，企业法定代表人要负总责，组织开展本单位隐患排查治理工作，落实整改资金和责任，制订隐患监控措施，限期整改到位。
（二）突出重点，全面排查治理各类隐患。隐患排查治理要突出四个重点，即煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、特种设备、人员密集场所等重点行业领域；事故多发、易发的重点地区；安全管理基础薄弱的重点企业；全国“两会”、汛期、“奥运会”期间、第四季度等重点时段，切实加大工作力度，坚决遏制重特大事故的发生。同时，要组织对各县（市）、各行业领域、各生产经营单位的安全隐患进行全面排查治理，做到排查不留死角，整改不留后患。
（三）强化监督检查，确保取得实效。各县（市）人民政府及各负有安全监管职责部门（单位）要切实加强对隐患排查治理工作的监督检查和指导，安全生产综合监管部门要统筹协调好联合督查行动，进一步完善工作方案和相关制度措施，规范监督检查的方法和程序，采取巡检、抽检、互检等方式，深入基层和生产一线加强督促指导。要建立重大隐患分级管理和公告公示、挂牌督办、跟踪治理和逐项整改销号制度，强化行政执法，严厉打击非法违法建设、生产、经营等行为，对不具备安全生产条件且难以整改到位的企业，依法予以关闭取缔。对因隐患排查治理工作不力而引发事故的，要依法查处，严肃追究责任。
（四）各负其责，齐抓共管。隐患排查治理工作要坚持地区统一领导，各县（市）政府负责具体实施，建立隐患排查治理工作联席会议制度，各级领导小组办公室负责监督协调，各相关部门联合行动，全社会齐抓共管。在隐患排查治理工作中，各县（市）、地区各有关部门（单位）要积极配合，通力协作，及时沟通情况，提高隐患排查治理工作实效。
（五）加强舆论宣传，广泛发动职工群众。各县（市）人民政府要充分利用广播、电视、报纸、互联网等媒体，大力宣传隐患排查治理工作，并以“治理隐患、防范事故”为主题，组织开展好“安全生产月”活动。要通过各种途径教育引导各类生产经营企业和相关单位，深刻认识开展安全生产“隐患治理年”的重要性、必要性和紧迫性，增强做好隐患治理工作的主动性和自觉性，对隐患排查治理不认真、走过场的单位要予以公开曝光。
（六）严格隐患排查治理信息报送制度，加强隐患排查治理的基础工作。各县（市）、地区各有关部门（单位）要进一步加强和改进今年的信息调度统计工作，每月25日报当月统计报表和文字说明，每季度结束10日前按《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局第16号令）的要求报送相关统计报表和文字说明，并严格落实责任，确保上报资料的真实、准确。
（七）标本兼治，着力构建安全生产长效机制。各县（市）、地区各有关部门（单位）要以隐患排查治理为契机，不断加强和规范安全管理与监督。要在2007年隐患排查治理专项行动各项工作措施的基础上，建立健全隐患排查治理分级管理和重大危险源分级监控制度，实现隐患登记、整改、销号全过程管理。要认真分析近年来的典型事故案例，深刻吸取教训，举一反三，推动隐患排查治理工作，预防和杜绝同类事故的发生。要全面落实各项安全生产治本之策，加快解决影响安全生产的深层次矛盾和问题，建立安全生产的长效机制。
二○○八年三月六日
