宁夏回族自治区贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例
（2012年12月5日宁夏回族自治区第十届 人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了合理开发、利用和保护贺兰山东麓葡萄酒产区（以下简称产区）资源，保障产区酿酒葡萄、葡萄酒的质量和品牌信誉，根据有关法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 在产区内从事葡萄产业项目建设、酿酒葡萄种植、葡萄酒生产和经营及其相关管理活动，适用本条例。
第三条 本条例所称产区，是指贺兰山东麓葡萄酒国家地理标志产品保护产地。
第四条 产区的开发、利用和保护，应当坚持生态保护、统一规划、特色发展、精品高端的原则。
第五条 自治区人民政府和产区所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当加强对产区保护工作的领导，建立健全葡萄产业发展的协调和保护机制。
第六条 自治区人民政府葡萄产业主管部门具体负责产区保护工作的指导、协调和日常管理工作。
其他相关部门应当按照各自职责，共同做好产区保护工作。
第七条 自治区鼓励采用先进的工艺技术，提高产区酿酒葡萄和葡萄酒的品质，加强国际交流合作。
第二章 规划与建设
第八条 自治区人民政府葡萄产业主管部门应当会同相关部门组织编制产区保护规划，报自治区人民政府批准后实施。
自治区相关部门应当组织编制产区水、电、路、气等基础设施、防护林、酿酒葡萄育苗和种植基地建设、旅游等专项规划，报自治区人民政府批准后实施。
第九条 产区所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当按照矿产资源规划，划定产区砂石、建筑石料的开采区、限采区和禁采区。
第十条 产区酿酒葡萄种植区及其周边五公里范围内，禁止新建化工、建材、制药、采矿、规模养殖以及产生重金属排放等对土壤、水质、大气造成污染和对葡萄产业发展造成影响的项目。
产区内已建成的项目，对土壤、水质、大气造成污染和对葡萄产业发展造成影响的，应当依法限期整改。
产区内经批准建设的项目，施工时应当采取防护措施，控制扬尘、噪声、废气、废水、固体废物等污染和对自然环境造成的破坏。施工结束后，建设单位应当及时恢复施工场地的自然环境。
第十一条 自治区对申请在产区内建设的葡萄产业项目实行准入制度。
申请在产区内建设葡萄产业项目的，由项目所在地县级以上人民政府投资主管部门进行初审后，报自治区人民政府核准。其中新建、改建、扩建酒庄项目的，由项目所在地设区的市人民政府投资主管部门进行初审，由自治区葡萄产业主管部门组织审查论证，统一由自治区人民政府核准后，方可建设。
第十二条 产区内建设葡萄酒生产企业的，应当符合以下条件：
（一）选址符合国家标准；
（二）有一定规模的自建或者联建的酿酒葡萄种植基地，使用产区酿酒葡萄做原料；
（三）原料符合食品安全标准，并具备可追溯性；
（四）具有一定的酿酒生产规模，并保持正常生产；
（五）具备葡萄酒生产工艺所需要的、与生产能力相配套的生产设备和废水处理设施；
（六）具备符合生产、质量控制要求的检验设备和专职质量检验人员；
（七）法律、法规规定的其他条件。
第十三条 产区内建设葡萄酒庄的，应当符合以下条件：
（一）自种的酿酒葡萄完全满足本酒庄生产需要；
（二）酿造、陈酿、灌装和瓶贮过程，全部在本酒庄内进行；
（三）具备陈酿、瓶贮等葡萄酒贮藏设备。
产区内新建、改建、扩建的葡萄酒庄，建设用地面积不得超过酿酒葡萄种植基地总面积的百分之五。
第十四条 依法取得产区土地使用权的，应当按照土地利用总体规划确定的用途开发、利用土地，不得擅自改变土地用途。
连续二年不开发、利用土地的，应当依法无偿收回。
第十五条 自治区鼓励产区内的酿酒葡萄种植企业和种植大户通过租赁、承包、股份合作等土地流转方式，开发建设规模化、标准化的酿酒葡萄种植基地。
第十六条 自治区鼓励和支持企业事业单位和个人参与产区的基础设施建设、葡萄产业以及相关产业的研究开发和技术咨询服务。
第十七条 自治区将产区列为特色农业节水示范区，建立健全节水补偿激励机制，发展节水型生产方式。
自治区加强产区生态林网的建设，改善产区环境；鼓励、支持企业事业单位和个人从事生态绿化建设。
第十八条 产区所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当鼓励和扶持产区葡萄产业的发展；支持产区水、电、气等基础设施和育苗基地、加工园区的建设；支持产区品牌宣传和新品种、新技术的引进。
第三章 产品与质量
第十九条 自治区人民政府葡萄产业主管部门应当会同相关部门对产区的酿酒葡萄和葡萄酒产品质量进行监督检查，定期抽检并向社会发布信息。
葡萄行业协会应当配合相关部门做好监督检查工作，建立健全产区酿酒葡萄和葡萄酒产品评价推荐制度。
第二十条 自治区人民政府葡萄产业主管部门应当制定和发布苗木标准和产区酿酒葡萄品种区划，对酿酒葡萄苗木繁育、基地建设、信息化服务进行指导和监督。
产区内的酿酒葡萄种植基地选址应当符合国家标准。种植基地的苗木，应当符合相关苗木标准和产区酿酒葡萄品种区划。
第二十一条 从事产区酿酒葡萄种苗生产经营的企业和个人，应当依法取得苗木生产许可证、苗木经营许可证和苗木产地检疫合格证。苗木出圃和调运，应当具有苗木出圃合格标签。
第二十二条 在产区内种植酿酒葡萄的企业和个人，应当取得由自治区质量监督管理部门颁发的贺兰山东麓酿酒地理标志保护产品葡萄基地登记证明，并建立酿酒葡萄品种、产量、质量等种植档案。
第二十三条 在产区内种植酿酒葡萄、生产葡萄酒的企业和个人，应当遵守相关技术操作规范，有效控制酿酒葡萄的产量和采收期，保证酿酒葡萄品质。
产区酿酒葡萄亩产量和葡萄原料可滴定糖含量，应当符合国家和自治区相关标准。
第二十四条 产区内种植酿酒葡萄，禁止下列行为：
（一）使用不符合规定的种苗；
（二）使用国家和自治区禁用的农药、肥料等投入品；
（三）在农药残留或者重金属超标的土壤上种植酿酒葡萄；
（四）使用不符合规定的灌溉用水；
（五）其他危害酿酒葡萄质量安全的行为。
第二十五条 产区内加工酿酒葡萄、生产葡萄酒，禁止下列行为：
（一）使用产区外的酿酒葡萄做原料；
（二）使用不符合产品质量安全标准的酿酒葡萄做原料；
（三）掺杂、掺假、以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品；
(四)伪造葡萄酒生产记录和产地，伪造或者冒用厂名、厂址;
(五)法律、法规规定的其他禁止行为。
第二十六条 产区内的葡萄酒生产企业应当实行产品质量安全可追溯制度，建立产品追溯与查询系统。
产区内的葡萄酒生产企业应当建立健全葡萄酒质量安全管理体系和葡萄酒生产记录制度，制作原料收购、加工、销售的纸质档案和电子档案。
第二十七条 在产区内种植酿酒葡萄、生产葡萄酒的企业和个人，应当设立或者委托质量安全检验机构对其种植、加工和经营的产品进行质量检验。
产区的酿酒葡萄和葡萄酒的检验、鉴定，实行检验、鉴定机构和检验、鉴定人责任制。
产区的酿酒葡萄、葡萄酒及其衍生产品的检验、鉴定证明，应当有质量检验、鉴定机构的公章和检验、鉴定人的签名。
检验、鉴定机构和检验、鉴定人不得出具虚假的检验、鉴定证明。
第二十八条 产区酿酒葡萄的采摘和加工、葡萄酒酿造、灌装以及运输过程中使用的各种工艺设备、器具、储罐、包装材料、产品标签，应当符合国家标准和相关法律、法规的规定。
第四章 专用标志和证明商标
第二十九条 自治区对产区的酿酒葡萄和葡萄酒实行产地保护。
在产区内种植酿酒葡萄、生产葡萄酒的企业和个人，应当申请使用贺兰山东麓葡萄酒地理标志保护产品专用标志、贺兰山东麓酿酒葡萄和葡萄酒地理标志证明商标。
使用产区酿酒葡萄做原料生产葡萄酒的，应当标注原料产地。
第三十条 申请使用专用标志的，由自治区质量监督管理部门向申请者颁发专用标志证书；申请使用证明商标的，经证明商标所有权人同意后，签订证明商标使用许可合同。
专用标志和证明商标的具体管理办法，由自治区人民政府制定。
第三十一条 取得专用标志、证明商标的企业和个人，有权在其种植、生产的产区酿酒葡萄和葡萄酒的标识、标签、说明书或者广告上使用专用标志和证明商标。
任何单位和个人不得伪造、转让、出租、出借或者买卖专用标志和证明商标，不得擅自改变专用标志和证明商标的表述方式、标识、字体、图案或者颜色。
第三十二条 取得专用标志和证明商标的企业和个人，应当按照专用标志证书和证明商标准用证中所列产品的品种使用，不得擅自扩大使用范围；确需增加使用专用标志和证明商标产品品种的，应当依法另行申报。
第三十三条 在产区外种植酿酒葡萄、生产葡萄酒，以及取得专用标志和证明商标的种植酿酒葡萄、生产葡萄酒的企业和个人，在产区外的分厂、联营厂和灌装厂种植的酿酒葡萄和生产的葡萄酒，不得使用专用标志和证明商标，不得标注贺兰山东麓葡萄或者贺兰山东麓葡萄酒产地。
第五章 法律责任
第三十四条 违反本条例第二十四条规定的，由县级以上人民政府相关部门按照各自职责，责令改正，没收违法种植的种苗，并处五千元以上五万元以下的罚款。
第三十五条 违反本条例第二十五条规定的，由县级以上人民政府相关部门按照各自职责，责令改正，没收违法所得和违法生产、经营的葡萄酒，并处违法生产、经营的货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款。
第三十六条 违反本条例第二十九条第二款和第三款、第三十一条第二款、第三十二条、第三十三条规定的，由县级以上人民政府工商或者质量监督管理部门按照各自职责，责令改正，没收违法所得和违法经营的葡萄酒；违法经营的货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下的罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下的罚款。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十八条 自治区人民政府葡萄产业主管部门和其他相关部门的工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门、监察机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十九条 本条例自2013年2月1日起施行。
我国财政立宪问题初探
高军
[摘要] 宪法是一国根本大法，功能上负有统一整体法秩序的作用，一国治乱兴衰与宪法之优劣有重要的关系。由于财政对一国而言极端重要，故各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。我国宪法中财政条款较为疏漏，实践中带来诸多问题，必须从财政立宪的高度加以完善。
[关键词] 财政 财政宪法 财政立宪
[作者简介]：高军（1972-），男，汉族，江苏淮安人，副教授，法学博士，江苏华东律师事务所兼职律师，常州市十大杰出青年法学人才，主要从事宪法学、行政法学、法理学研究。电话:13585359126 ；EMail:gdhzgaojun@gmail.com
宪法作为国家的根本大法，“功能不同于位阶在宪法之下各种法律，宪法不但明定立法者之裁量范围及界限，同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异，负有整合及统一之功能。”[1](P3-4)法治的前提是必须存在一部规范意义的宪法。作为“高级法”的宪法，体现一种超验判断，能够对抗以法律名义制定的非法之法。因此，法治国家必须制定一部良宪，而一部宪法是否属于良宪，其判断标准一方面在于该宪法是否真正地体现了民主、法治、人权的基本精神，另一方面在于该宪法的内容是否完备、科学以及该宪法的保障装置是否有效。科恩在论述“民主的法制条件”时亦指出，“在实行民主的社会中，某些原则是必须写进宪法中去的。这些即保证允许并保护公民从事参与社会管理所需要的各种事项的原则。这些保证就是民主的法制条件。”[2](P121)众所周知，“财政决定庶政”，由于财政对一国而言极端重要，因此各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。
一、财政立宪的理由
首先，宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范，其内容呈现开放性，宪法规定多为低密度规范的指示，即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则，立法机关具有直接民主正当性，关于框架内容的填补与充实，立法机关可认为是最适切的机关功能主体，而享有一定程度的形成自由空间。[3](P270)不过，立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求，但多数决定的立法并非一定是真理的实现，其仅是试误过程而已，因此有可能是错误，甚至是违宪的。在一个实质法治国中，立法权有其宪法界限，多数决定不能背离正义的基本要求，尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则，仅系促成民主国家体制的其中一种要素，“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定，必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]( P267-268)因此，法律除应由立法机关，依一定的程序而制定外，尚须具备符合宪法规定的实质内容，就税法而言其必须接受租税正义的约束，“否则摒弃一切宪法约束，达成最高税收之税法即为最合理之税法，其不当实不待解说而自明”。[4](P55)
其次，现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害，但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时，尽可能不引人注目，乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴；或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成；由税目多元化而隐藏实质之重复课税；透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳；直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定，使得帐面营利所得不至减少。”因此，单凭租税法定主义的形式要求，并不足以保障纳税义务人之基本权，而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5](P29-30)此外，民主制度导致支出意愿大增，从而导致“租税国危机”。在民主制度下，议员依其偏好及利益团体的压力，不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出，其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变，但囿于既得权难以取消，逐渐成为国家的长期负担。因此，议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化，并不一定能保障纳税义务人，宪法上所保障的自由权与财产权，不能单单依赖议会的审慎计算，而须对所立之法律，加以实质之限制。[5](P30)由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位，于是纳税人的宪法保护，不得不走向历史舞台。[6](P114)
第三，税收函令行政现状易侵及纳税人基本权。对于税法而言，由于税收事务高度复杂并具有技术性，且处于不停的变动之中，冀希望税法事无钜细地对所有事项予以规范，事实上不可能也根本无法做到。而作为法律解释与适用机关的司法部门，限于人力与资源，实际上无法对所有的法律规定预先作出解释，以供行政机关执行法律时备用，另外，基于司法消极的不告不理的原则，未发生诉讼的事件，司法机关不得加以介入。因此，希冀司法机关就所有的法律事前颁布司法解释以供行政机关适用，现实上无法办到。毋宁，应先让行政机关在适用其主管业务所涉及的法律规定时，令其先提出其主观上认为适当的解释意见，如果行政相对人同意行政机关所提出的解释意见，则行政机关根据该解释所作成的行政处分，因为人民未对之异议，即产生事实上的效力。反之，如果行政机关所提出的解释意见，人民主观上认为不当，则可在个案中对行政机关根据其解释意见而作成的对其不利益的行政处分，提起行政救济程序。此时，再由司法机关来予以定夺，究竟是行政机关或人民的法律解释意见，何者为正确且适当。[7](P65-66)但是，税收实际中的函令主宰现状，极易侵及纳税人基本权，因此必须确立违宪审查的标准。
此外，自近代以来，西方各国财政宪法的内容处于不断扩大的趋势。近代市民革命的成果，除了确立强制性的财政收入作用应经人民代表议会同意的“财政议会主义”之外，并同时指明财政作用的公共性来自于人民全体之利益。在早期资本主义自由法治国时代，奉行“自由放任主义”，国家机能仅限缩在国防、治安与税收三个领域，国家财政规模有限，宪法对财政作用的统制，仅以“租税法律主义”为限。然而，随着社会法治国的到来，“最少干涉之政府即最佳政府”的思想逐渐被扬弃，国家扮演的角色日益加重，随之而来的是各种公共支出的大幅度增加，国家财政规模日趋扩充。此时，对财政收入、管理、营运以及支出作用之完整宪法规范，亦日显其必要性。[8](P367)一些国家宪法中设“财政”专章对之予以规范。
当前，就我国宪法而言，财政制度方面的内容并未如德、日等国宪法设有专章规定，其规范方式，有散乱及层次不一的缺憾，而且对国家财政权的相关规定亦极为粗陋，仅有的几条与预算有关的条款，仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权，而对于国债、国库、以及税收立法权限、税收的范围、中央和地方税收权限的划分等都没有明文规定和严格的界定。直接涉及税收的条款只有一条，即第五十六条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，学者指出：“从税收立宪的起源及其本质来讲，税收立宪重在规范国家征税权、保护人民的基本财产权和自由权，而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义务的角度出发的，很难说我国已经进行了税收立宪。”[9](P76)我国宪法的这种状况和财政立宪的精神相去甚远，也和一个大国的地位不相协调。这些财政立宪的不足会导致财政秩序的混乱，甚至存在发生财政危机的可能性。[10](P157)
二、我国财政立宪的前提预设、核心及程序
1.财政立宪的前提预设
“正义是社会制度的首要价值”，[11](P3)规则尤其是作为社会元规则的宪法本身必须保证公平和正义，而公平正义的规则产生必须遵循科学的前提预设。宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障，宪法在设定政府权力的同时，必须对权力进行分工，限定权力行使的边界，以保障公民权利不受侵犯。财政立宪的前提预设上，必须坚持“性恶论”、“无赖假设”。 虽然在情感上难以接受，但人类的历史已充分证明了：对统治者持人性乐观的态度往往导致悲剧性的后果，相反，对统治者持人性悲观却导致了好的制度的产生。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反”。[12](P56)休谟尖刻地指出，“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的”。[13](P27-28)托马斯•杰弗逊说得更直截了当：“信赖在任何场所都是专制之父”，“自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。……因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端。”[14](P22-23)在西方思想史上，此类论述比比皆是，已成宪政基本通识，是制度防恶的理论基础，我国财政立宪必须坚持这一前提预设。
2.财政立宪的核心
在对待征税问题上，纳税人与政府的态度处于对立的状态，正如穆勒所言，“政府的利益在于课以重税，共同体的利益在于尽可能减少纳税，少至只能维持政府的必须开支。”[15](P1)所处的位置决定了政府官员必然会抱怨财政收入还不够多，财税部门的官员声称民众税负还不够高，但一个受法治、宪政约束的政府对税款的需求必须面对一个宪法性边界，那就是民众的承担意愿。因此，财政立宪的核心主要在于控制征税的规模。
公共选择学派即基于此而提出立宪经济学理论，主张制定财政宪法。因为，“在这种非制宪背景下，未来的纳税人当然易于受到把征税能力利用到极致的政府的剥削”，“未来或潜在的纳税人显然都愿意在预算期开始以前对征税权实行宪法约束，这种约束是为了在立宪以后的所有税期制约财政权力的运用”。如此，人们才能够预测，并且可以适当的调整其行为，当然还包括一些需要较长时间规划的行为。[15](P223)亦即由于税收意味着资源由私人部门流向公共部门，因此，实行税收立宪，就可以为经济活动提供一个稳定的经济和法律环境，使纳税人能够通过对预先确定的税收法律的了解而获得对于税收负担的可预测性，从而促进经济的发展。因此，宪法作为一国的根本大法，其基本的价值目标是通过对政府施加合法的制约来防止权力被滥用。在宪法中规定税条款，其目的在于划定国家通过税收汲取公民财产权的范围，如果国家超出范围征税，公民有权拒绝。[16](P50)
此外，从经济学的角度来看，税收不应是根据政府需要来决定收取的，更不是越多越好，而是依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。 不同于一般经济以追求赢利为目的，国家财政以非营利性为目的，奉行量出为入的原则。国家财政所应考虑的事项，乃如何应用财政手段，达成维持国家的独立安定、促进国民生活的安宁幸福等公共目的，而不再以取得超额的收入为目的。财政上没有求盈余或讲积蓄的观念，因为财政的收入，是以供应财政的必需支出为限度的，并且是以实现财政收支平衡为正常目标的，否则难免不成为“聚敛式的财政”，以致民间的财富集中于国库，这是应该严加禁止的。 民主国家的税收体制都是“量出为入”，即依据公共事务决定征税征取。 原因在于：第一，经济学理论及长期的人类实践已经证明，政府利用资源的效率必然低于民众个人支配、利用的效率。如果政府税收规定过大，必然使资源集中到政府手中，而这会降低全社会的资源利用效率。第二，宪政主义要求，政府的职能必须是有限的，社会、市场能够解决问题的问题，就不需要政府用税款来解决。而现实中政府用税款所干的很多事情，其实完全可以由市场、由社会自己来做，而且会比政府做得更好。给定一个社会，若政府占用资源过多，则社会占用资源必然减少。政府配置资源的范围越大，市场配置资源的范围越小。一个重税国家，社会的活力必然会受到抑制，这种损害尽管在短期看不出，但长期来看，对于人的自由和社会繁荣，会有致命损害。[17]
3.财政立宪的程序
财政立宪过程中必须遵守程序的正义。首先，在法治社会，权力是以法的形式表达的，法的权威来自于其制定的民主性。作为原规则的宪法制定本身必须由人民直接参加，或由人民通过公正的选举程序产生的代表参加。其次，财政立宪过程必须在“无知之幕”下进行。[15](P4)判断一个社会的制度公正与否，要看当一个人对自己未来的社会地位不确定时，即不管这个人处在什么地位，都认为这些游戏规则都是公正的时候，那么这些规则才是真正公正的。[11](P131-136)哈耶克亦指出，“当代表们所能够制定的是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候；当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候；当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候，被代表人才可能指望得到善法，才可能指望蒙受较少的侵害，才可能指望保有必要的节俭”。[18](P278)
三、我国财政立宪的形式与内容
考察世界各国宪法，财政立宪的基本形式有两种：一是分散式，即分散在宪法的不同章节中予以规定；二是分散加集中式，即既在宪法的不同章节中予以规定，又由专门的财政章节予以规定。大多数财政立宪的国家采用第二种方式，即在公民的基本权利和义务一章中规定公民的纳税义务，再用专门的章节规范财政事项。[9](P77)
财政宪法的内容，具有指导地位的基本原则主要有三项：[8](P369-371)（1）财政民主主义。财政民主主义一般又称为“财政议会主义”或“财政议决主义”，指藉由人民代表议会对公财政进行统制的重要原则，其理由在于：由于国家活动所需的资金，最终须由国民提供，在宪法上属于对私有财产权的侵犯，而国家所管理、使用的财产，其原始资金亦根源于国民，因此国家必须仅能为国民的利益而管理、运用。同时，鉴于财政作用在经济上、社会上的重要性，因此在拟定计划之初，即有必要由议会参与决策、适度监督，以免造成运用上的偏颇。此外，鉴于财政作用在政治上的重要性，业已使得以预算形态表现的财政计划，俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性有时甚至超过制定法，因此亦应与法律一样同受议会的统制。财政民主主义原则的内容至少应包括：①课税、发行公债等造成国民负担的行政行为，应得议会承认。②不得因身分、特权而免除租税义务。③政府的岁入、岁出应总计于预算书，交由议会审议，并以公开为原则，其使用则依法律规定。④决算书应得议会的承认。（2）健全财政主义。国家以永续存在为目的，国政亦须在安定的财源支持下永续经营，其在财政上的前提要件，则在于财政之健全性。而欲求财政健全，首重收支平衡，因此岁出原则上须以租税等“实质收入”为主要来源，而不得依赖公债、借款等“非实质收入”以为支应。财政健全主义内容主要包括：①政府经常收支，应保持平衡，资本收入、公债现赊借收入及以前年度岁计剩余，原则上不得充当经常支出之用。②政府非依法律，不得于预算外增加债务。③为调节国库收支而发行国库券，应依法办理。④应禁止“赤字公债”。⑤公共债务不得逾越适正规模，未偿余额应设上限规定等。（3）适正管理、营运主义。根据民主主义与国民主权原理，政府的一切资金均来自于国民的委托，其管理、营运必须适正为之。其通常在制度上具体表现为：①岁出岁入应全部编入预算，以利于议会审议、进行统制的“总计预算主义”。②执行岁出预算时，禁止目的外使用并于原则上禁止流用。③国家作为当事人一方订立契约时，为保公正及节约，原则上应通过一般竞争契约方式进行。④无论岁出或岁入会计，命令机构与出纳机构均应分立。⑤谋求公财产管理的合理成本与利润等。
笔者认为，我国的财政立宪宜采取分散集中的模式，其完善应主要围绕以下内容进行：（1）基本国策条款中，规定国家征税，须培养税源，并衡量人民纳税能力，以重民生。（2）宪法必须对政府的收入用途进行约束，“如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入”。[15](P31)因此，应明确规定税收必须用于公共支出用途的条款，使纳税义务与纳税目的相联系，为确认纳税人税款使用监督权及进而为建立公共财政体系确立宪法基础。（3）在宪法第56条后，补充“国家保护纳税人的合法权利”的原则性条款。（4）明确确立税收法定原则，建议补充“新征税收或变更现行税收必须有法律或法律规定的条件为依据”。（5）补充“公民享有依其纳税能力公平纳税的权利”及“公民有最低生活费不被课税的权利”。（6）规定原则性的公民社会权条款，建议仿日本宪法补充“公民享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利”。（7）确立中央与地方财政收入的边界，补充有关中央与地方税收立法权与税收分享权划分的规定。全国范围的例如国防、外交这类的公共服务所需的费用，相应的税款应该由中央政府支配，而地方上的公共服务，应该尽量由地方政府直接通过地方征税来完成。（8）明确预算的法律地位， 规定一切财政收支必须纳入财政预算，强化人大对政府预算的审批权和监督权。同时，规定各级政府对教育、科学、文化、社会保障、就业、医疗保险等支出应优先编列。（9）保障国家审计的独立地位。由于国家审计权既关乎国家权力配置和权力结构，也关系国家法治的状态，故应优先确定。我国国家政治构造以人民主权为理论基础，采用的是人民代表大会制度，国家审计权应定位为立法权之下的独立监督权，建议将现行的行政审计尽快地转变为议会审计，赋予各级人大对财政运行以有效的制约手段。（10）增加有关国债的规定，补充“国债发行的主体、条件、程序、规模、结构、利率、偿还，由法律规定”的条款，为我国国债法的立法确定基本框架。
高军 （江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）
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