新疆维吾尔自治区测绘成果管理实施办法
新疆维吾尔自治区人民政府
新疆维吾尔自治区测绘成果管理实施办法
（1989年12月12日 新疆维吾尔自治区人民政府令第11号）
第一条 为了贯彻《中华人民共和国测绘成果管理规定》，加强我区测绘成果的管理，保证测绘成果的合理利用，充分发挥其经济效益和社会效益，结合我区实际，制定本实施办法（简称办法）。
第二条 本办法所称测绘成果，是指在陆地（含水域）和空间测绘完成的下列基础测绘成果和专业测绘成果：
（一）基础测绘成果：
1、按照国家技术标准完成的天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据和图件；
2、航空和航天遥感底片、磁带；
3、按照国家技术标准测绘的1∶1万及更小比例尺的地形图；
4、城市（含县城）国家坐标系统的1∶5千至1∶5万的地形图；
5、城乡1∶5百至1∶1万的基础地籍测量成果成图。
（二）专业测绘成果：
1、按专业技术要求完成的非国家系统的天文测量、控制测 量、卫星定位测量、重力测量的数据、图件和技术资料；
2、按照专业技术要求测绘的各种地图（包括地形图、普通地图和其他专题地图）；
3、工程测量的数据和图件；
4、其他测量的数据和图件。
第三条 自治区测绘局是我区测绘行政主管部门，负责自治区测绘成果的管理、审批出版、印刷和监督工作。
自治区测绘档案资料馆具体负责我区基础测绘和专业测绘成果的接收、搜集、整理、储存和提供利用等工作，业务上接受自治区档案局的指导。
自治区其他有关部门负责本部门专业测绘成果的管理。
军队测绘主管部门负责军事测绘成果的管理工作。
自治区专业测绘成果管理部门业务上应接受自治区测绘档案资料馆的指导。
第四条 各测绘成果管理部门应按照保密的要求，根据公开和未公开的不同性质，管理测绘成果。要结合本单位实际，建立健全规章制度，逐步采用先进的技术和设备，实现管理微型化、软件化。设置必要的测绘成果防盗、防火、防爆、防尘、防霉、防鼠保管设施，做到及时、准确、安全、方便地提供利用。
第五条 测绘成果保密等级分绝密、机密、秘密；不够密级但又不宜公开的测绘成果可定为“内部资料”。
第六条 基础测绘成果保密等级的划分、调整和解密，由国家测绘局发布，任何单位不得擅自决定；专业测绘成果保密等级的划分、调整和解密，由本专业测绘成果管理部门确定，并报自治区测绘局备案。专业测绘成果的密级不得低于所使用的地理底图和其他基础测绘成果的密级。
第七条 各测绘成果管理部门和各使用单位管理保密测绘成果，要采取以下措施：
（一）保密测绘成果要按照国家保密法规定进行管理。由资料部门或档案部门设专人登记保管，严禁私藏。任何个人不得在私人笔记本上摘抄保密测绘成果。
（二）保密测绘成果的收发、移交，必须详细清点、登记、造册、履行签字及盖公章手续。收发、移交的登记簿、清册应妥善保存。
（三）保密测绘成果应按保密系统传送。不准使用明码、普通邮政传送保密测绘成果；需要随身携带保密测绘成果时，应有两人护送；采用集装箱传送时，装箱加封前不得在车站或车站仓库过夜。
（四）销毁保密测绘成果应经测绘成果使用单位的县级以上主管部门批准，严格进行登记、造册和监销，并向提供该成果的单位备案。
（五）各测绘成果管理机构、归口部门和使用单位，应对保密测绘成果的使用情况进行定期和不定期的安全保密检查。
第八条 自治区各测绘成果管理部门，应在每年第一季度按国家测绘局有关规定，向自治区测绘档案资料馆汇交上年度完成的基础测绘成果和专业测绘成果目录或副本。
自治区测绘档案资料馆应对汇交的测绘成果进行分析鉴定，统计归档，并保护其版权。
第九条 自治区测绘档案资料馆应及时向自治区及军队测绘主管部门提供测绘成果现适情况和信息，以便利用，避免重复测绘。
第十条 我区测绘成果的供应实行归口负责制。自治区各部门和单位需要使用区内和其他省、自治区、直辖市的测绘成果，须持本地区、系统、部门测绘成果供应归口单位的正式公函，向自治区测绘档案资料馆办理使用手续；需要使用军事部门测绘成果的，由自治区测绘档案资料馆转请军队测绘主管部门按总参测绘局有关规定办理。
新疆军区机关及所属部队需要使用自治区和其他省、自治区、直辖市地方各部门的测绘成果时，须持新疆军区测绘主管部门的正式公函，通过自治区测绘档案资料馆统一办理。
第十一条 自治区各有关部门和单位绘制的基础测绘成果成图和限额以上的专业测绘成果成图，必须经自治区测绘产品质量监督检验站签发合格手续后，才能交用户或资料管理部门使用和保存。
第十二条 测绘成果实行有偿提供使用。测绘成果的收费标准，按国家物价局、国家测绘局颁发的《测绘产品收费标准》执行。
对能及时汇交测绘成果目录及副本的单位，自治区测绘档案资料馆在提供测绘成果时，收费予以优惠；对拒不汇交测绘成果目录或副本的单位，自治区测绘档案资料馆可以采取必要的处罚措施。
第十三条 自治区物价监督检查部门要加强对测绘产品收费的监督检查，对不按《测绘产品收费标准》收费或无测绘产品收费许可证而有偿提供测绘成果的，由物价监督检查部门按规定严肃处理。
第十四条 测绘成果统一由各部门、各单位的测绘成果管理部门提供，生产单位不得自行向外提供。
第十五条 未经提供测绘成果的部门批准，测绘成果不得擅自复制、转让或转借；经批准复制的测绘成果，必须按原密级管理。
第十六条 公开地图（不含时事宣传、旅游、交通、专题和书刊插附的地图）由地图出版社出版，自治区其他出版机构不得出版。出版绘有国界线的各种地图，出版前须送自治区测绘局审查（一式两份）。
第十七条 自治区各部门和单位因外事需要对外提供我国未公开的测绘成果时，必须持上级机关的批文和新疆军区有关部门的意见，再向自治区测绘行政主管部门申请，经批准并进行解密处理后方能提供。
第十八条 由于测绘成果质量不合格给使用单位造成损失的，提供该成果的测绘单位应赔偿直接经济损失，并负责补测或重测；情节严重的，由自治区测绘行政主管部门处以罚款或取消测绘资料，吊销测绘许可证。
第十九条 对在测绘成果管理工作中有重大贡献或者成绩显著的单位和个人，予以表彰和奖励。
第二十条 有下列行为之一的单位，按以下规定给予行政处罚：
（一）对违反国家规定擅自提高测绘成果收费标准的，由物价检查部门依照《中华人民共和国价格管理条例》的规定，没收其非法所得，并处以相当于非法所得金额三倍以下的罚款；
（二）对未经提供测绘成果的部门批准，擅自复制、转让或者转借测绘成果的，由自治区测绘行政主管部门通报批评，可以并处以相当于复制、转让、转借该测绘成果规定收费金额二至三倍的罚款。
第二十一条 有下列行为之一的个人，由其所在单位或该单位的上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，提交司法机关依法追究刑事责任：
（一）丢失保密测绘成果，或造成测绘成果泄密事故的；
（二）未按本办法第十七条规定履行报批手续，擅自提供未公开的测绘成果的；
（三）测绘成果管理人员不履行职责，或不采纳测绘成果管理部门的意见和建议，致使测绘成果遭受重大损失的；
（四）测绘成果丢失或泄密造成严重后果的，以及对造成成果丢失或泄密事故不查处的单位及其负责人和主要责任者。
第二十二条 对收费查处不服的单位，其复议和申诉按国家价格管理规定办理。对其他行政处罚不服的单位或个人，可以在接到处罚通知次日起十五日内，向作出处罚决定部门的上级主管部门申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定次日起十五个工作日内，向人民法院起诉。受处罚的单位或个人，也可以在接到处罚通知次日起十五日内，直接向人民法院起诉。逾期不起诉又不执行的，由作出处罚决定的行政主管部门申请人民法院强制执行。
第二十三条 本办法由自治区测绘局负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。
内容摘要：随着行政权的扩张、行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著扩大，行政行为日益多元化，行政权越来越多的介入直接调整民事行为，使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。行政诉讼和民事诉讼各有局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已成为一个亟待解决的问题。本文从行政附带民事诉讼的必要性、条件、范围以及的程序中的具体问题入手，拟对于行政附带民事诉讼展开法理思考。
关键词：行政附带民事诉讼 范围 条件 具体问题
当某一主体的行为分别影响到两个或两个以上的法律部门所调整的社会关系时，客观上就会形成两种或两种以上不同的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议。在我国现行司法体制之下，由于不同性质的争议分别由同一法院内部不同的审判庭适用不同的规则来审理，因此必然会发生不同性质诉讼之间的交织与关联。(1)实践中，行政争议与民事争议相互交织的案例历来有之，近年来随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著扩大，行政行为的日益多元化，行政权越来越多的介入直接调整民事行为，使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。在这一背景下，行政附带民事诉讼作为一种新的诉讼模式逐渐为实务界探索适用，但由于缺乏明确的法律依据，人民法院在操作时往往左右为难、无所适从。
一、我国民行交叉案件的处理现状
由于没有明确的法律规定，学界也认识不一，人民法院对于行政争议与民事争议交织的案件处理方式形态各异。多数情况下，民事审判部门在审理民事争议过程中查明关联有具体行政行为时奉行“先行后民”原则，如涉及房屋权属纠纷案件，民事法官在审理中一旦查知一方持有房屋产权证便中止民事诉讼，告知当事人先行就房屋产权登记进行行政诉讼，待行政诉讼终结后再行恢复民事诉讼。也有在行政审判过程实行“先民后行”，如房屋行政登记诉讼案件中，行政庭法官查明当事人因作为房屋登记基础行为的共有、买卖、赠与、继承等民事法律关系存在争议的，便终中止行政诉讼，告知当事人先行解决民事争议。实践中还存在分别裁判互不影响的情形，但这种模式存在裁判结果不一致或相互矛盾而使法院陷入被动的可能。行政诉讼和民事诉讼各有局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已成为亟待解决的问题，也就有了很多法院开始对行政附带民事诉讼模式进行探索和尝试。
二、行政附带民事诉讼的立法依据解读
行政诉讼与民事诉讼有许多相同之处，我国在《行政诉讼法》实施之前，对行政案件的审理均适用民事诉讼程序。两种诉讼虽有千丝万缕的联系，但在我国《行政诉讼法》中却并不存在行政附带民事诉讼这一概念。1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该条采用了“一并审理”的措辞，而没有使用“行政附带民事诉讼”这一用语，可以说学术界和理论界所讨论的行政附带民事诉讼的提法及相关程序没有被最高人民法院所认可。(1)笔者认为，该条文规定略显简单狭窄，“仅限于行政裁决可适用一并审理”，发布至今历时十多年，很难适应并解决实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实问题。但透过该条文，我们可以了解最高人民法院如此规定是基于以下几个方面考虑：第一，方便当事人诉讼，节省诉讼成本，也即符合诉讼程序效益原则的要求。以波斯纳为代表的经济分析法学派认为在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化，而且审判程序本身必须做到尽可能减低成本、提高判决收益。(2)行政诉讼同样必须遵循效益原则，以行政裁决为例，民事争议当事人以行政裁决违法提起行政诉讼，法院判决维持行政裁决，则民事争议仍然存在；法院判决撤销行政裁决或责令重作，则民事争议也并未得到实际解决。在法院的审理过程中，已经对作为事实依据的民事争议进行了审理或已查清了事实，却对此不作裁判，而仅针对行政裁决部分裁判，这是明显不符合诉讼效益原则的。第二，提高行政审判效率，避免行政与民事审判结果相矛盾，意即保持法院裁判的一致性。从司法权威性的角度不难理解，司法权威性是司法能够有效运作并发挥其作用的基础。司法本质上是一种自由裁量权，而如何确保司法裁判的最终性和一致性必然是树立司法权威的重要话题。实践中不同法院、甚至同一法院不同部门先后作出相互矛盾的裁判也常有出现，这无疑极大的动摇了司法的权威性。行政争议与民事争议关联日益紧密已经成为趋势现象，人民法院在实践中将关联紧密的两种争议一并审理，行政附带民事诉讼无疑是一个很好的选择，也能够切实的确保裁判的一致性。第三，彻底解决纠纷，维护法律关系与社会秩序的稳定性。行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联地案件。在实践中存在的行政争议与民事争议相关联的案件中，当事人表面是诉讼具体行政行为，背后却必然存在一个难以化解的民事纠纷，而且其目的也多是意欲通过行政诉讼为解决其民事纠纷。人民法院若只单纯的审查行政行为的合法性，是无法彻底解决当事人之间争议的。同时，如果对当事人之间的民事纠纷完全置之不理，也势必难以解决行政争议。因此，对行政与民事争议一并审理解决有助于彻底化解纠纷。由此，我们不难看出，在构建科学完善的行政诉讼制度过程中，这一尚留有余地的条文无疑将可能成为把行政附带民事诉讼纳入法律明文规定的重要依据。
三、行政附带民事诉讼的概念界定及使用范围
（一）行政附带民事诉讼的概念界定
如何界定行政附带民事诉讼的概念呢？笔者认为可以借鉴刑事附带民事诉讼制度进行思考。刑事附带民事诉讼是指司法机关在刑事诉讼过程中，在追究被告人刑事责任的同时，附带解决因被告人的犯罪行为所引起的物质损失，由被害人提起请求赔偿的诉讼活动。(1)同一行为可能触犯刑法，同时也构成侵权，本属于两种不同性质的法律责任，在实践中为提高诉讼效率而将两个诉讼合并。附带诉讼，是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决的制度。是为了节约时间、增加效率、确保同类案件裁判一致性而进行的一种特殊诉讼形式。结合刑事附带民事诉讼的定义和所表现的特征，我们可以这样界定行政附带民事诉讼：在行政诉讼过程中人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。(2)根据这一定义，实践中仍然难以作为准确适用的标准，其外延仍不明确，其关键在于“密切相关”这一标准难以具体把握。由此，研究行政附带民事诉讼的适用范围和条件成为推广这一制度的必需。
（二）行政附带民事诉讼的适用范围、条件
行政附带民事诉讼有一定的范围限制，由于缺乏统一明确的标准，司法实践中对于适用行政附带民事诉讼的范围和条件各不相同。在理论界，对于行政附带民事诉讼的范围也存在不同的意见：一种认为应包括行政处罚和行政裁决案件；(1)一种认为仅包含行政裁决案件，而不包括行政处罚案件；(2)一种认为行政颁证行为和行政裁决引起行政争议的案件，而对于行政处罚案件只是选择适用(3)。对于具体范围的确定，各国法院方法不一，有的由法院判例确定，有的由法律规定。并且范围的宽窄也不尽相同，窄到仅限于行政行为造成的损害赔偿，宽则涵盖所有与行政相关的民事争议。参考大多数学者的观点以及司法实践中所累积的案例，笔者尝试对行政附带民事诉讼的适用范围作如下汇总列举：
1、行政处罚类案件。并不是所有行政处罚案件均可适用，只有存在侵权行为被害人的行政处罚案件方可适用行政附带民事诉讼。被处罚的行政相对人的行为既违反了相关法律法规又构成民事侵权，既要承担行政法律责任也要承担民事责任，两种责任基于同一行为产生。如被处罚人不服行政处罚决定和行政机关要求其承担的民事责任而提起诉讼；或是受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容，要求增加赔偿而提起诉讼；或是被处罚人和被害人均不服而提起诉讼。
2、行政裁决类案件。即一方当事人不服行政机关就民事争议部分所作的行政裁决，在提起以行政机关为被告，请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事争议作出的行政裁决的民事诉讼。行政裁决不同于一般行政行为，需以存在民事争议为前提，而行政相对人诉请撤销行政裁决的本意在于解决其民事争议，其中包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿裁决等。如甲乙两村因土地权属发生争议，县政府依申请作出裁决土地归一方所有，另一方不服提起诉讼。其诉讼的本意并不在撤销裁决，而意图通过法院撤销裁决并认可自己的土地权属。
3、行政确认类案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系、法律事实等事项依据职权或者依当事人的申请进行判断、甄别、并在此基础上做出证明、认可、确定的一种具体行政行为。(1)当事人不服行政机关的确认决定，认为应归属于自己某项权利被行政机关确认给他人而提起的诉讼，另一方则要求获得民事赔偿的诉讼；或是一方当事人不服行政机关的确认决定，要求撤销行政确认决定并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。
4、行政许可类案件。并非所有行政行可案件均可适用行政附带民事诉讼，应限定于行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为其侵犯了自己的民事权益而产生争议，而行政相对人以其行为经过行政机关许可为抗辩的情形。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房，并提行政诉讼并要求解决保护其通行权利或甲在乙提起行政诉讼时以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼，人民法院均可一并审理。
通过对实践中适用行政附带民事诉讼制度案例的积累，利用归纳方法汇总，笔者尝试性的推导出行政附带民事诉讼制度的一些特征和适用条件：首先需以行政诉讼成立为前提。行政诉讼是主诉讼，行政诉讼不成立，就不存在附带民事诉讼之说，当事人就只能提起单独的民事诉讼。第二必须具有关联性，既指行政诉讼与民事诉讼之间存在关联性，也指行政争议与民事争议之间存在关联性。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征，然而对其把握应在实践中视具体情况严格审查。第三必须是民事争议当事人在一审中提出。民事争议当事人可自主选择是否提起行政附带民事诉讼，若不选择附带诉讼方式，则应充分尊重其诉权。附带民事诉讼只能在一审中提起实际是保护的当事人对附带民事部分的上诉权，若在二审中提起则有可能因二审终审而造成附带民事部分一审终局。
四、审判实务中适用行政附带民事诉讼中的具体问题
审理行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性，除适用行政诉讼法有关规定，遵循行政诉讼法的基本原则外，还要适用民事诉讼法，遵循民事诉讼法的基本原则。然而二者对于诉讼规则的规定不尽相同，在发生法律冲突时，我们不得不思索如何才能在保护当事人的诉讼权利、维护程序正义等方面处理得当。笔者列举以下问题略作分析。
1、主体问题。行政诉讼部分的当事人是明确的，附带民事诉讼部分的当事人只能是民事争议的主体双方，即行政诉讼附带民事诉讼只能由行政诉讼的原告或者第三人提起，行政机关不能作为附带民事诉讼部分的一方当事人。附带民事诉讼本质仍是民事诉讼，应当严格遵循“不告不理”的原则，如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并作出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只对行政争议做出裁判，这是基于对当事人诉权的尊重，也是民事权利自由处分原则的体现。
2、提起诉讼的时间问题。行政附带民事诉讼是在行政诉讼的本质还是属于行政诉讼，涉及民事争议部分的诉讼应处于从属地位。同时，既是附带诉讼，意即是需在同一诉讼程序中进行。那么民事争议应在何时提起更为合理？有学者认为民事争议当事人可以在行政诉讼的一审判决作出前提起附带民事诉讼。(1)笔者以为可参照《民事诉讼法》关于反诉、第三人参加诉讼的相关原理，将提起附带民事诉讼的时间限定在审理终结前，具体操作则应明确为庭审辩论终结之前。之所以这样规定，目的在于便于人民法院将两个诉讼合并审理，而行政附带民事诉讼本旨亦是如此，因此将在行政诉讼中提起附带民事诉讼的事件限定在一审法庭辩论终结之前是符合诉讼法原理的。而对于是否可以在二审中提出附带民事诉讼，可参照民事诉讼中关于在二审程序中提出反诉或增加诉讼请求的规定，针对民事争议进行调解而不宜径行判决，若能达成调解则完全可能一并化解行政争议，节省司法资源。若调解不成，则告知当事人另行提起民事诉讼。
3、审理的问题。虽然行政诉讼在很多方面借鉴了民事诉讼的规定，但究其本质还是两种性质不同的诉讼，在某些具体方面的规定也是不尽相同的，也就不可避免的会出现具体规则相冲突的问题。如举证质证及期限、审判组织、审理期限、审理方式、是否适用调解方面均存在或多或少的规则冲突。
首先是证据问题，行政诉讼与民事诉讼对于举证责任的规则明确，可按照既定规则运行。在举证期限方面，民事诉讼的举证期限一般明显长于行政诉讼，笔者认为在具体操作中应视具体情况区别处理，即若在开庭之前提出附带民事诉讼，在法院给予合理举证期限的前提下，民事争议当事人应在庭审开始前或庭审中提供证据；若在庭审开始后提起附带民事诉讼，则应遵从民事诉讼关于民事诉讼举证期限的规定，或由当事人协商，或由人民法院指定，但此期限不宜过长，否则可能因此违背合并审理提高程序效益和效率的初衷。
其次是审判组织问题。《民事诉讼法》规定民事案件可以审判员、人民陪审员组成合议庭审理，也可以由审判员独任审理。《行政诉讼法》仅规定了合议庭审理的模式，排除了简易程序独任审理的适用。实践中，人民法院正逐步推行行政审判适用简易程序独任审判的尝试性工作，因此在行政附带民事诉讼中逐步尝试简易程序的适用并非绝无可能。随着行政诉讼程序的日益完善，行政附带民事诉讼在审判组织的问题上可以随着简易程序在行政审判领域的适用而迎刃而解。
第三是审理方式问题。附带诉讼的审理方式一般有三种：一是一并审理、一并判决；二是分开审理、一并判决；三是分开审理、分开判决。笔者认为对于行政附带民事诉讼不必太过拘泥于某一种审理方式，可以视具体情况而定：对于事实清楚、关系简单的可以一并审理和裁判，而对于案情和法律关系复杂的案件可以分开审理和裁判。灵活运用审理方式既可提高效率，也可以准确解决争议。
