当前基层法院“人少案多” 矛盾日益凸显、民事诉讼“积案”不断增加，成为困扰基层法院司法审判工作的一大难题。实践表明，民事“积案”增多、民事“积案”难以化解是影响司法公正和审判质效的重要因素之一，从积案的成因上分析，包括主客观方面的原因，其中司法工作欠缺、审判质效不高、执法环境较差等，是诱发民事诉讼“积案”发生的根本。为保障审判质量，促进司法公正，基层法院应积极有效探索化解“积案”风险的路径，已刻不容缓。笔者结合司法工作实际，就当前我国基层法院民商事“积案”发生的成因做深入的分析与总结，并在如何化解“积案”风险，降低“积案率”等方面提出一些对策建议，期望为进一步提升审判质效尽一份绵薄之力。
一、民商事“积案”形成的原因分析
（一）立案工作不严
1、立案时遗漏了必要的共同诉讼人。所谓必要的共同诉讼，是指多数一方当事人对诉讼标的有共同的权利与义务，对案件有共同利害关系，从而以共同诉讼人身份即以共同原告或共同被告参与诉讼，比如财产纠纷案件中的财产共有人、债务纠纷案件中的连带债务人、继承纠纷案件中的共同继承人等都系必要的共同诉讼人，一般不得缺漏，否则，审判程序属违法。实践中，立案法官如对上述等案件的诉讼主体审查不严，极有可能会遗漏共同原告或共同被告，待办案法官审查发现必要的共同诉讼案件确遗漏了相关当事人，则案件不能如期开庭审判，办案法官只能延期或中止审理，等厦行有关程序手续及通知必要的共同诉讼人参与到案件中来，才能决定第二次开庭，这样使新案不能如期审结，从而变成了“积案”。
2、排期的审判程序不合乎法律规定。实践中，一些离婚原告基于经济上考虑而不愿意承担离婚公告费，在离婚诉状内容中只陈述了被告外出未归，却隐瞒了被告下落不明 的事实，立案工作人员因疏于审查不严，而在排期中将公告离婚案件错误地适用了简易程序，等办案法官在庭审中发现被告己在诉前处于下落不明状态，而根据司法解释的相关规定，起诉时被告下落不明的离婚案件应当适用普通程序，这样，案件不得不转入普通程序审理，从而拉长了审限。
3、送达马虎，影响排期开庭。当前基层法院的送达工作都划归于立案庭统一管理，由于送达任务十分繁重，而送达人员配备不够，加上一些送达人员业务素质不太强，送达技能又较差，导致送达工作运行极不规范，甚至乱送达行为也时有发生。实践中，因送达行为不规范而导致排了期的案件不能如期开庭，或开了庭的也不能当庭宣判的案件数也在逐年递升，原排期的“新案” 也就成了第二次开庭的“老案”。
（二）程序利益需求不当
1、当事人“一事多鉴”的原因。申请鉴定权利，是当事人一项重要的程序权利，也是救济权益的一种方式。根据《最高法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下称为证据规则）第二十五条规定，“当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出。”实践中，因机制设计不合理，使举证期限普遍设置在庭审之中，一些当事人，尤其是被告在庭审中对一些损赔纠纷案件中的受害人的伤残鉴定异议往往不在庭前提出而在庭审中提出复鉴申请，人民法院又基于保障被告诉权而多半予以准许，或原告又以后鉴定结论有暇疵为由再次提出鉴定申请，这样以来，“一事多鉴” 的现象屡屡发生，比如医疗事故、交通事故、雇员受害等案件中的伤残鉴定的反复性也成了案件的争点，鉴定的不稳定性使赔偿案件进入无序状态，也成了无期限的“积案”。
2、缘于当事人再次延期举证的原因。《证据规则》第三十六条规定，“当事人在举证期限内提交证据材料确有困难的，应当在举证期限内向人民法院申请延期举证，经人民法院准许，可以适当延长举证期限。”实践中，一些复杂疑难案件往往争议标的较大，人民法院对该类案件的证据要求历来比较严格，也就是说，各方所持有的证据“量” 既要充分，证据“质” 也要真实。然而，当事人收集证据也并非一件容易事，现实中，有些证人因怕事而不愿作证的现象也极为常见，有些证人长时间外出，造成案件的关联证据也无法收集到位，因此，一些弱势当事人在庭审中以客观理由要求延期举证的情形也时有发生，人民法院又基于平等保护当事人的程序、实体利益，而一般准许延期举证，这样，案件势必会拉长了办案周期。
3、当事人提出反诉的原因。反诉权是被告的一项重要程序权利，既是制约原告诉讼意图的最有效方法，也是救济被告权益的极为重要的一种手段。实践中，反诉权的提出时限与举证期限是一致的，而被告又善于搞庭审“反诉突袭”， 弄得原告很“尴尬”，由于反诉的突起会涉及到反诉人的程序利益的实现与满足，比如要满足反诉人的反诉答辩期和反诉举证期限，人民法院应在尊重当事人的程序利益选择及平等保障诉权的前提下开展民事审判活动，由此看出，反诉案件能否与本诉案件当庭合并审理，这取决了反诉人的程序利益选择，如反诉人坚持行使反诉程序中的应有的诉权时，人民法院只能将本诉案仵延期审理，使原案要经过二次或三次开庭才能了判。
（三）案情复杂需提起研究或请示。近年来，随着我国经济社会的迅猛发展，民商事活动日趋异常频繁，民事法律关系也趋于复杂多样化，由于民事立法的相对滞后和民商事案件的复杂特殊性，使人民法院在审理民商事案件中也遇到了一些新情况、新问题。实践中，疑难复杂的民商事案件数量也日益增多，而需要提起审判委员会讨论决定的疑难复杂案件也在大幅度递增，甚至有些“疑案”，审委会也难以定夺而需要向县人大、县政法委或上级法院请示的案例也屡见不鲜。
（四）当庭宣判率不高。案件纠纷是社会矛盾及利益冲突的集中反映，必会触及到社会各种关系，在当今司法环境不够良好的大背景下，办案法官又很难完全排除外界因素的干扰，有时也要顾及内外关系，于是“关系案”、“人情案”、“油水案”由然而生，加上法院内部审判机制不科学，如一些基层法院未能推行审判长、独任审判员办案责任追究制，案件审判仍按传统模式层层把关，个个要研究，这些因素严重影响了办案法官的审判质效，也导致案件的当庭裁判率低下，案子一摆，打招呼的人就会接踵而来，使案件背后的社会关糸趋于复杂化，为“积案”的发生提供了滋生的空间。
二、化解“积案”风险的对策建议
（一）强化立案工作，预防“病案” 流入
1、“严”审查。立案是诉讼程序的首要环节，立案工作的好坏同样会影响着审判质效，因此，严立案是把握住“诉讼质量关”的关键，立案法官要从严、从细做好立案这一核心环节。通过严格细微的审查：一看诉讼主体是否缺漏；二看程序事实是否清晰；三看必备的证据材料是否齐备。遇有遗漏情形的，立案法官应释明告知原告补上。
2、“规”送达。送达工作是诉讼与审判的连节和结合点，送达不规范，既会损害当事人的程序利益，也会影响排期开庭。实践表明，送达不规范是造成开庭不能或引发错案的主要原因之一。为此，送达工作人员必须强化工作责任意识、审判质量意识，不断提升送达工作水平，从而推动送达工作迈入规范化、制度化、科学化轨道上来，为推动审判工作良性循环提供基础保障。
3、“细”排期。立案庭的相关工作人员应对排期开庭的案件再做进一步细微审查，如发现原排期案件中的送达环节极不规范，严重影响当事人的程序权利和实体利益，极有可能引发“错案” 的发生，必须严禁这类“病案”流入审判庭，原已排了期的应予以取消，待第二次送达行为符合要求后才允许流转。
4、“巧”释明。司法实践中，由于当事人文化素养、法律知识和诉讼技能与经验明显存在差异，可能使法律上的平等演绎为司法实践中诉讼技艺的不平等，当事人平等的诉讼权利会成为强者欺凌弱者的武器。而通过释明手段可以使当事人平等的诉讼权利得以充分的实现，促成当事人平等地、公正地进行诉讼。司法实践中，要做好如下几个方面的释明工作：一要建立诉前导诉机制。立案庭的导诉员应做好诉讼引导工作，或向来诉群众发放《诉讼风险告知书》，让当事人更为详细地了解诉讼规则，明白诉讼风险点，使其树立正确诉讼观念。二要做好庭审中的释明工作。诉讼的胜败关键在于当事人的举证程度如何，审判法官应对当事人的举证技巧进行适度的指导，以防其偏离案件重心，或漏举重要证据。一言概之，就是要通过法官的适度释明职责，尽快促使当事人明白诉讼旨意，推动诉讼良性循环，进而达到和谐诉讼之目的。
（二）提升司法能力，预防“积案”发生
观念决定方向，素质铸就能力，强化素质能力建设是提升司法能力水平的重要保障，也是提升审判质效的重要途径。审判质效提升了，诉讼“积案”容量也会自然降低，从而推动审判工作良性循环。基层法官要在四个方面下功夫：一要在加强法官品德修养上下功夫。法官的职业道德是法官素质的重要组成部分，基于法官的职业特点，法官必须具备高于一般社会群众的道德素质，不仅要具有忠于职守、秉公办案、刚正不阿、不徇私情的司法理念，还要具有惩恶扬善、弘扬正义的良知，正直善良、谦虚谨慎的品质，这既是法官职业的要求，也是人民群众的期盼，法官具备了应然素养后才能主动司法、公正司法。二要在加强业务能力的训练提高上下功夫。我们知道，审案、判案和写案不仅能反映出法官的司法智慧，更能反映出审判法官的业务能力，司法能力提升了，法官的办案进度就会“提速”，审判质量也就有根本性保障。实践证明，业务水平不高，办案能力不强，法官办案就会感觉到“吃力”、“积案”也就越来越多，从而影响了诉讼案件的法律效果和社会效果的和谐统一，使案“结”而事“未了”。由此可以说，法官具备较强的法律业务素质是审“好案”，快“出案”的关键和基础，也是化险“积案”的最好良策。三要在不断加强法官责任心上下功夫。责任心强弱是做好审判工作的重要前提，责任心不强的法官，就算他业务能力再强，审判水平再高，案件质量也难以得到充分保障，工作效率也难以得到实质性提升，更不能做到“快审快结”，使“老案”堆积如山。四要在工作创新上下功夫。当前，基层法官也面临着“积案多”、“积案难化解”的困扰，它也是严重影响法官身心健康不可忽略的客观因素之一。为了缓解法官工作压力，降低积案率，为此，法官要不断创新司法工作思路和方式，只有这样，才能在错综复杂的司法环境中理清工作头绪，才能办理好每一件诉讼案件。
（三）提升调判结案率，快速有效疏通“案出渠道”
快审快结是降低“积案”发生的最有效方法，提升调判结案率也是化解“积案”的极为重要的司法环节。而结案率的高低，又取决于审判机制的科学与否，或者说，审判机制决定着审判效率和案件质量。然而，我国基层法院审判机制仍不成熟、不完善、不科学，严重制约着审判质效。为此，基层法院应在如下几个方面着手：一要建立审判长裁判案件奖罚机制。审判长按照规定，应对合议庭案件负全责，即负责案件庭前准备、审理方案和庭审提纲、庭审与评议活动、权限文书签发等，如因审判长过错而导致案件错判，或造成后果的，按目标考核规定视情节轻重给予经济处罚或纪律处分。二要推行独任审判员办案责任奖罚机制。独任审判员应对其承办的案件负总责，即对案件事实的认定、法律关系的定性、实体处理的恰当、法律的准确适用等方面承担起目标管理责任；如因主观上的原因而导致案件错判，或造成恶劣影响的，必须严格依照规定给予经济处罚或纪律处分。三要创新工作机制。实践表明，现行反诉时限设置在庭审中不科学合理，利小弊大，往往促成被告“反诉突袭”，打乱庭审部署，通过调研，反诉时限不宜与举证期限设计同步，应另行确定在被告的答辩期限内较为科学合理。四要建立治理法院内部人员干扰办案机制。实践证明，干扰法官办案，又多半来自于法院内部工作人员，内部人员为案件说情，打招呼或以职权扦手过问案件的现象屡禁不止，这些干扰因素己严重影响了法官公正办案， 也是影响办案质量、增大“积案”发生的一大主要因素。为营造良好的内部办案环境，有效提升审判质效，基层法院应尽快制定出《治理法院内部人员干扰办案的若干规定》，按该规定要求，法院领导干部和其它司法工作人员应当对亲属和身边人员加强教育，严格要求，严禁其为当事人及其亲属、代理人、辩护人、中间人或者其它关系人打听案情、说情，凡违反该规定的，视情节、后果及态度，分别给予批评教育、通报批评、纪律处分。
（作者单位：湖南省邵东县人民法院）
福建省人民政府关于二轻集体所有制工业若干政策问题的规定
福建省政府
福建省人民政府关于二轻集体所有制工业若干政策问题的规定
福建省政府
规定
为了更好地发挥集体经济的优越性，开创二轻工业的新局面，根据国务院国发〔1983〕67号和国发〔1984〕47号文件精神，结合我省实际情况，对二轻集体所有制工业的若干政策问题作如下规定：
一、二轻集体所有制工业是城镇集体所有制经济的骨干力量。要按照“开放、搞活、特殊、灵活”的方针，从政策上、财力上、物力上积极鼓励、扶持、帮助二轻集体工业的发展。有关部门要本着“六个优先”的精神，给予大力支持。要积极而又稳妥地进行整顿和改革工作，加强经营
管理，改善企业素质，促进生产的发展和经济效益的提高，对国家多做贡献。
二、要稳定二轻集体工业的管理体制。对二轻系统跨行业生产的企业，应根据“按行业归口管生产，按所有制统一管政策”的精神，供产销归口安排，企业所有制和隶属关系保持不变，有关部门要一视同仁，统筹安排。在实行经济联合、专业化生产协作以及组建专业公司中，应同样采
取生产联合，企业隶属关系不变的办法。
三、企业的合法权益必须受到法律保护，不得以任何理由平调企业的资财，不得搞非法摊派。凡中发〔1981〕43号文件下达后被平调的资财，要全部退还给各级二轻主管部门。对于侵犯企业合法权益的行为，企业有权抵制、索赔，或向司法部门提出控告。对维护集体企业合法权
益而遭受打击报复的人员，各级人民政府要给予保护，并追究有关人员的责任。
四、企业必须实行独立核算，自负盈亏。由统负盈亏改为自负盈亏的企业，原来用联社的合作事业基金形成的固定资产和流动资金仍归联社所有，企业有偿使用，支付占用费。所有企业都要按规定上缴合作事业基金和管理费。管理费标准按销售总额百分之零点五至百分之一提取（劳动
服务、代制加工收入按百分之一至百分之二提取）。管理费用于行政事业各项经费开支、管理人员的智力投资。合作事业基金主要用于发展生产和科技进步。合作事业基金要实行有偿使用，定期归还。
五、企业应按照有利生产、方便群众，便于经营的要求，适当调整企业规模和核算单位。在生产经营上，要根据不同行业和企业的具体情况，宜大则大，宜小则小，宜分则分，宜专则专。企业规模一般不宜过大，行业不宜混杂。
六、企业可实行或恢复职工缴纳股金（一般不少于人均一个月工资）的集资方式，年终从税后利润留成中提取一定比例（最多不超过百分之十五）作为分红基金，股金和劳动分红比例为三七开。企业要积极吸收社会资金，特别是大胆吸收和使用侨资外资，积极开展“三来一补”。
七、企业可普遍推行经营承包责任制。根据具体情况，实行多层次、多形式的承包，有的可以包到户、包到个人。无论采取哪种承包形式，都要注意保持包干基数和劳动定额的先进合理。
八、企业要坚持各尽所能、按劳分配的原则，正确处理国家、集体、个人三者利益关系。把职工的工资分配同经济责任制相结合，同企业的经营成果挂钩，实行能高能低的工资制。企业有权决定工资分配形式，但应以推行计件工资制为主，工资、奖金可以随经营成果浮动，上不封顶，
下不保底。工资增长幅度不得高于劳动生产率、利润增长率和人均上缴税利的增长幅度。企业工资基金由市、县联社管理和审批。
九、企业要加强科技工作，积极引进先进技术和设备，加速技术改造。其审批权限可按照国营企业的做法，再适当放宽。所需资金可以从固定资产折旧等方面筹集。固定资产折旧率可以从现在的百分之六点五提高到百分之九，并增设新技术开发基金，其数额按销售收入百分之一提取，
列入产品成本开支。调到二轻集体企业工作的工程技术人员、专家和大中专毕业生，工资待遇可高于国家规定的统一标准，企业和二轻主管部门有权自行决定。对职工群众的技术革新成果可按其经济效果发给一次性劳动成果奖，所需资金可列入销售费用开支。
十、要认真解决职工老有所养问题。凡是实行按企业在营业外列支退休费用能解决问题的，可继续维持原办法不变。有些地区按企业自行列支退休费有困难的，可以按“以支定收、略有节余”的原则，从职工工资总额中按百分之十至百分之十七的比例提取退休金，以县、市联社为单位
实行统筹。也可参加当地人民政府统一组织的社会劳动保险。
十一、要实行合同制的用工制度。企业根据生产需要提出申请，上级联社下达指标，企业组织考核，择优录用。对其中技术进步快、表现好的，经企业同意，上级联社批准，可转为正式集体职工（社员）。对技术差、表现不好或企业不需要的，可以解雇。
十二、企业的干部由职工民主选举，能上能下。各级联社正、副主任和理、监事由职工代表会选举、报组织部门备案；联社中层干部由联社任免。基层企业厂长（经理、主任）由厂（公司、社）职工代表会选举产生，报联社备案，实行任期制，可以连选连任；副职级中层干部，由厂长
（经理、主任）提名，征求党委（总支、支部）意见后，由厂长（经理、主任）任免。集体工人经选举可担任联社和企业领导干部，落选后回原工作岗位，真正做到能上能下，能工能干。
经选举或任免的各级干部（包括集体工人当选的干部），在职期间享受国营企事业单位同级干部的政治待遇。
十三、企业生产所需的一、二类物资，在报请有关部门审核后，分别纳入各级计划供应；三类物资由供销社以及有关单位衔接计划，按合同组织供应。二轻企业可以通过自购自用、收旧利废、来料加工、自建基地、调剂交流和加工改制等办法，把原材料供应搞活。商业、供销、物资部
门收购的废旧材料和国营企业的下脚料，应本着“先利用，后回炉”的精神，由二轻集体企业优先选用，选用部分抵上缴指标。企业生产需要的非规格木材和特殊用材，经当地计委批准，可以直接到产区选购；企业可用自销的产品去交换原材料；二轻工业部门和企业可同有关单位或乡村签
订合同，组织货源，弥补国家供料不足。小商品生产所需的统配物资，各级计委和物资部门可切一块归二轻部门掌握安排。
十四、产品的销售方式要灵活多样。凡属计划收购的产品，由商业、供销、外贸部门按计划收购，除此之外，由二轻部门自销，可以批发，也可以零售；可以在本省销售，也可以到外省推销。要大力开展工业内部、工商之间的联营、联销、联购、代销等业务。自销产品企业免征商业环
节税。二轻按计划生产的木、竹制品出省销售，委托地（市）林业、供销部门审批，发给运输证，铁路部门予以安排车皮。
企业扩大经营，所需的经营费用，列入销售费用开支，但不得超过自销部分销售总额百分之一。
十五、产品价格除由国家统一供料和统一收购的产品要经物价部门定价外，其它产品可由工商双方商定。要实行按质论价，优质优价。季节性较强和需要组织推销的产品，可实行随行就市，浮动价格。试销新产品，执行试销价格。议价原料生产的产品，价格可以高进高出。
十六、税收政策可适当放宽。企业当年比上年新增的利润部分，减征工商所得税百分之五十。新办企业两年免征工商税和工商所得税。对上年亏损企业的亏损额，可留记账面用下年度盈利先弥补亏损，后交纳所得税。对集体企业的技措贷款年利润在十万元以上的企业，可以在税前用贷
款项目投产后新增加的利润归还贷款本息的百分之六十，其余的百分之四十用税后利润归还；年利润在十万元以下的企业全部税前还款。新产品在试销期间免征工商税，投产后纳税仍有困难的，可继续给予减、免税照顾。对市场急需，企业无利的日用工业品和儿童用品，可酌情给予减税。
十七、企业所需的流动资金，财政、银行要积极给予扶持，按生产经营计划核定。省、市、地、县可从地方财力中拨出一部分资金，建立专门扶持发展城镇集体企业的生产基金，实行无息或低息的有偿使用。集体企业的中短期贷款，应纳入计划统筹解决。
十八、要根据闽政〔1983〕综59号、闽政〔1984〕综25号文规定，加强二轻工业的管理机构，并加强领导和管理。各级联社与各级二轻工业局合署办公，一套机构，两块牌子。各级二轻局保留原有的行政编制。原属二轻管理的集镇二轻企业，管理体制稳定不变。
以上各项政策规定自颁布之日起执行。过去省府有关文件如与本规定不一致的，按本规定执行。
1984年4月26日
