谈土地储备的主体
作者：辽宁六合律师事务所律师 刘洋飞
2007年10月10日
【内容提要】什么是土地储备，谁有权土地储备，目前土地储备的现状是什么，均是本文要研究的问题。关于土地储备的主体，本文认为：目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地 土地管理 土地储备 土地储备机构 土地储备的主体 行政授权 行政委托 城市拆迁 诉讼救济 沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
宁波市殡葬管理条例(2002年)
浙江省宁波市人大常委会
宁波市殡葬管理条例
(2002年7月26日宁波市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过 2002年10月31日浙江省第九届人民代表大会常务委员会老三十九次会议批准 自2003年1月1日起施行）
第一章 总 则
第一条 为了加强殡葬管理，深化殡葬改革，保护土地资源和生态环境，促进社会主义精神文明建设，根据国务院《殡葬管理条例》和《浙江省殡葬管理条例》，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的丧葬活动及其管理。
第三条 殡葬管理工作坚持实行火葬，废除土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋习，倡导文明、节俭办丧事的原则。
第四条 各级人民政府应当加强对殡葬管理工作的领导。市和县（市）、区民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。
市和县（市）、区殡葬管理机构，受同级民政部门的委托具体负责殡葬管理工作。
各级工商行政、公安、卫生、国土资源、规划、价格、城市管理、林业、建设、环保、文化、民族宗教、新闻出版和广播电视等部门以及镇（乡）人民政府、街道办事处应当按照各自的职责，协同做好有关殡葬管理和宣传工作。
第二章遗体火化管理
第五条 本市行政区域内实行遗体火化，禁止土葬。法律、法规和本条例另有规定的除外。尊重少数民族的丧葬习俗；自愿实行火化的，应当予以支持和鼓励，他人不得干涉。
第六条 出具火化遗体的死亡证明，按下列规定办理：
（一）在医院死亡的，由医院（含卫生行政部门规定的医疗机构，下同）出具死亡证明；
（二）其他正常死亡、非正常死亡（指交通事故、自然灾害等以及犯罪行为造成的死亡）和无名、无主遗体，由死亡地或遗体所在地公安部门出具死亡证明。
殡仪馆应当凭死亡证明接收和火化遗体。
第七条 在医院死亡的，医院或丧户应当及时通知殡仪馆接运遗体。
其他正常死亡的，丧户或有关单位应当及时向所在地公安部门报告。公安部门应当及时出具死亡证明，村（居）民委员会应当协助丧户及时与殡仪馆联系接运遗体和办理其他有关殡葬事宜。
非正常死亡的遗体，由公安部门通知殡仪馆接运，并告知丧户或死者生前所在单位办理手续后火化。
无名、无主遗体，由公安部门通知殡仪馆接运，并通知遗体所在地的民政部门办理火化手续。
第八条 遗体需要在殡仪馆保存的，应当办理手续，保存期限一般不超过7天，保存费由申请人支付。
超过遗体保存期限未办理延期手续的，经县级以上殡葬管理机构批准，殡仪馆可以在告知丧户后实施火化。遗体火化后超过60天，丧户不领取骨灰、支付火化等费用的，殡仪馆可以按无名遗体的骨灰处理。
高度腐烂的遗体应当立即火化；患传染病死亡的遗体，应当按照《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定进行处理。
第九条 本市人员在外地死亡或者外地人员在本市死亡的，应当在就近殡仪馆火化。因特殊原因，丧户或死者生前所在单位需要将遗体运回死者生前居住地火化的，应持死者生前居住地市或县（市）、区民政部门出具的证明，经死亡地县级以上民政部门批准。
第十条 发放丧葬费用，应当凭殡仪馆出具的火化证明。
第十一条 殡仪馆以及其他从事殡仪服务的单位应当建立健全遗体接运、保存、火化等各项规章制度，为丧户提供规范、优质、文明的殡仪服务。
殡仪服务收费应当公开，并不得违反价格主管部门的规定。
第三章 丧事管理
第十二条 禁止生产、销售和使用棺木等土葬用品。
禁止生产、销售封建迷信的丧葬用品，禁止在殡仪馆和殡仪服务站使用封建迷信的丧葬用品。
禁止在城镇主要街道开设丧葬用品经营场所。
第十三条 禁止在广场、公路、街道、学校、医院等公共场所举行丧事活动。
举行宗教丧葬仪式的，应当在规定的宗教场所内或经县级以上民族宗教部门认可的场所内进行。
第十四条 举行丧事活动应当遵守城市市容、环境卫生和交通管理的规定，不得进行封建迷信活动，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人合法权益。
第四章 骨灰处理与公墓管理
第十五条 骨灰可以安放在骨灰存放处，也可以在公墓、公益性墓地内墓葬、树葬、草坪葬，或者海葬等。
提倡不保留骨灰。
第十六条 公墓建设应当遵循省统一规划。骨灰存放处、公益性墓地的建设规划由市民政部门会同有关部门编制。
公墓、骨灰存放处、公益性墓地建设由民政部门按照规定程序进行审批，并由规划、国土资源、林业、环保等部门办理规划、土地、林地、环保等相关手续。公墓经营单位应向工商行政管理部门申领营业执照。
未经批准，任何单位和个人不得擅自建立公墓、骨灰存放处、公益性墓地。
第十七条 公墓、公益性墓地应当按照节约土地、保护山林、美化环境的原则建设，实现规范化、园林化。
公墓、公益性墓地应当因地制宜设立服务项目，为丧户提供良好的丧葬服务，满足不同的丧葬服务需求。
第十八条 墓穴的占地面积，每穴不得超过0.7平方米。禁止超面积建造坟墓。
公墓、公益性墓地不得接受遗体或者骨灰入棺土葬。
第十九条 公墓经营单位在市区设置销售处，应当向销售处设置地工商行政管理部门申领营业执照，并向设置地民政部门备案。
第二十条 公墓、骨灰存放处、公益性墓地收费应当公开，并不得违反价格主管部门的规定。公益性墓地不得从事经营活动。
禁止出租、非法买卖墓地、墓穴和骨灰存放格位；禁止恢复或者建立宗族墓地。
第二十一条 禁止在公墓、公益性墓地规划区周围三百米范围内开辟采石、取土场地。
第五章 禁坟区管理
第二十二条 除按本条例规定批准的公墓、公益性墓地外，其他地域或场所均为禁坟区。禁坟区内禁止建立墓园和墓区以及新建、扩建坟墓。
第二十三条 禁坟区内沿铁路、公路（高速公路、国道、省道）、通航河道两侧，海塘、水库及河流堤坝附近，耕地、林地、水源保护区、文物保护区、风景名胜区、开发区、住宅区、自然保护区内已建的坟墓，除受国家保护具有历史、艺术、科研价值的特殊坟墓外，当地县（市）、区人民政府应当制定计划，有步骤地进行清理，通知墓主在规定时间内迁移，并给予补偿；但违法建造的坟墓不予补偿。补偿的具体办法由县（市）、区人民政府制定。墓主逾期不迁移的，由当地镇（乡）人民政府负责迁移。
第二十四条 禁坟区内迁移的坟墓，应当凭镇（乡）人民政府出具的证明，迁入就近的公墓或公益性墓地并按照规定的墓穴占地面积埋葬。
第六章 法律责任
第二十五条 违反本条例第五条、第十二条、第十四条、第十六条、第十八条、第二十条、第二十二条规定，国务院《殡葬管理条例》和《浙江省殡葬管理条例》已有处罚规定的，按其规定处理。
第二十六条 违反本条例第十二条、第十三条规定，在丧事活动中使用棺木等土葬用品，在殡仪馆或殡仪服务站使用封建迷信的丧葬用品，或者在广场、公路、街道、学校、医院等公共场所举行丧事活动的，由民政部门或者由民政部门会同有关部门予以制止，并可处五百元以上五千元以下的罚款。
第二十七条 违反本条例第十二条、第十九条规定，擅自在城镇主要街道开设丧葬用品经营场所，或者擅自在市区设置公墓销售处的，由工商行政管理部门依照有关规定处理。
第二十八条 违反本条例第二十一条规定，在公墓、公益性墓地规划区周围三百米范围内开辟采石、取土场地的，由民政部门会同有关部门予以制止，并可处一千元以上一万元以下的罚款。
第二十九条 违反本条例第十一条、第二十条规定，殡仪馆、公墓、公益性墓地以及其他殡葬服务单位违反规定收费的，由价格主管部门依照有关规定处理，并由民政部门按管理权限对责任人予以行政处分。
第三十条 殡葬服务单位及其工作人员不遵守工作职责、违反操作规程，出现重大事故或者造成不良影响的，由民政部门责令该单位限期整改，并按管理权限对责任人予以行政处分。
殡葬服务单位工作人员利用工作之便索要、收受财物的，由民政部门责令退还，并根据情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 民政部门、殡葬管理机构及其工作人员在殡葬管理中徇私舞弊、索贿受贿、滥用职权、玩忽职守的，由有关部门按管理权限对责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十二条 香港、澳门特别行政区居民，台湾地区居民，华侨和外国人的殡葬事宜，按国家和省有关规定处理。
第三十三条 本条例自2003年1月1日起施行。1996年10月1日施行的《宁波市殡葬管理条例》同时废止。
