中央机构编制委员会关于印发《中央机构编制委员会工作规则》的通知
中央机构编制委员会
中央机构编制委员会关于印发《中央机构编制委员会工作规则》的通知
1991年8月20日，中央机构编制委员会
一九九一年七月三十日，李鹏同志主持中央机构编制委员会第一次会议，审议批准了《中央机构编制委员会工作规则》和《中央机构编制委员会工作要点》，现印发给你们，请结合实际情况贯彻执行。
附件一 中央机构编制委员会工作规则
（中央机构编制委员会1991年7月30日第一次会议讨论通过）
规则
中央机构编制委员会负责全国机构改革和机构编制管理工作。
一、任务和职责
1．根据党中央、国务院关于经济体制改革和政治体制改革的要求，研究拟订机构改革和行政管理体制改革的总体方案，经党中央、国务院批准后组织实施。审核党中央、国务院各部门和省级机构改革方案，按程序报党中央、国务院批准。指导地方各级机构改革和行政管理体制改革工作。
2．拟订机构编制管理的政策和法规。统一管理全国党政机关、人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。
3．管理党中央各部门、国务院各部门的职能配置及调整工作，协调各部门之间、各部门与地方之间的职责分工。
4．审核党中央、国务院机关的机构设置方案并按程序报批。审批党中央各部门、国务院各部门的人员编制、厅局级机构的设置及领导职数，党中央各部门、国务院各部门垂直领导和双重领导以中央部门领导为主单位的机构设置和人员编制，我国驻外机构的人员编制和领导职数。
5．审核省、自治区、直辖市党委和人民政府厅局级机构的设置和人员编制，省以下地方各级党政机关的人员编制总额，报党中央、国务院批准。
6．审批全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和各民主党派、人民团体机关的机构设置、人员编制和司局级以上领导职数总额，必要时报党中央、国务院批准。
7．审批地方各级人大、政协、法院、检察院和各民主党派、人民团体机关的人员编制总额和分配方案。
8．审批党中央、国务院直属事业单位的机构编制及机构编制管理方面的其他重要事项，指导并协调地方事业单位机构编制管理工作。
9．监督检查各级机关机构编制的执行情况。
10．完成党中央、国务院交办的与机构编制有关的其他工作任务。
二、会议制度
1．中央机构编制委员会实行委员会的工作制度，属于委员会职责权限的有关事项，由委员会集体讨论决定。
2．委员会会议的主要内容是：讨论机构改革的方针、政策和方案；审议党中央、国家机关各部门的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数；审议地方各级机构编制；讨论有关机构与编制管理的行政法规；审议或审定委员会职责中规定的其他事项。
3．委员会会议，由委员会主任或副主任召集并主持，主任、副主任不在时，由主任、副主任指定的委员召集并主持。委员会会议原则上每月召开一次。根据工作需要，可增减会议次数。
三、办事机构
1．中央机构编制委员会的办事机构为委员会办公室。
2．办公室负责草拟机构改革和行政管理体制改革的方案、机构编制管理的法规。
3．办公室负责准备委员会会议，草拟委员会会议纪要和有关文件；负责组织实施委员会会议的各项决定，并将实施情况向委员会主任、副主任和委员会报告。
5．办公室负责中央和地方党、政、人大、政协、法院、检察院和各民主党派、人民团体机构编制的个别调整和日常管理工作；承办中央机构编制委员会交办的其他事项。
四、文件审批
1．中央机构编制委员会会议决定的事项，重要文件和会议纪要，由委员会主任或副主任签发，一般文件，也可由主任、副主任指定的委员签发。
2．中央机构编制委员会处理日常工作的一般函件，由委员会办公室主任或副主任签发。
3．委员会办公室的文件、函件，由办公室主任或副主任签发。
【论文摘要】危险驾驶罪是2011年新规定的一种罪名，但是由于现实生活中醉酒事件层出不穷，且醉酒驾车现象时有发生，因此可谓是一种多发性犯罪。由于法律规定刑事处罚比较抽象，最高法院亦没出台相关指导意见，全国“遍地开花”的醉驾案裁判结果各式各样，量刑非常不均衡。这种现状显然有悖于当初设立此罪的目的，不仅不利于打击醉驾行为，而且导致外界对司法审判居中裁判的合理性、对法律的公正性产生了质疑。因此有必要对醉驾这一行为进行规制，采取量刑均衡，使醉驾行为的量刑回到正常量刑轨道上来，而不再是严重失调。本文着重论述了危险驾驶罪的醉驾犯罪含义、量刑不均衡原因、危害性及审理特点，并提出了实现量刑均衡的具体对策。
【关键字】 危险驾驶罪 酒精浓度 量刑均衡 研究
自从2011年5月1日《刑法修正案（八）》将醉酒驾驶机动车（以下简称“醉驾”）和追逐驾驶机动车规定为危险驾驶罪以来，以醉酒驾驶机动车方式的危险驾驶罪可谓是全国“遍地开花”，并成为一种常见多发型犯罪。从“醉驾”入刑后实施一年多时间的运行来看，比较有效的打击了醉驾行为，减少酒后驾车所引出发的交通事故数量，维护了交通秩序，保护了人民的生命和财产安全。但是，由于对“醉驾”行为罪与非罪的认定、量刑的均衡性和合理性等发生了认识上的分歧，导致了司法实际中的不同做法，影响了对“醉驾”的惩治效果和司法公正。笔者结合所在法院审理醉驾案件的实际情况，在走访多家法院及查阅相关资料的基础上，就“醉驾”罪的含义、醉驾案件特点以及如何实现对“醉驾”的和合理性量刑均衡进行研究，并在此基础上提出具体的对策，希望能对司法实践有所裨益。
一、危险驾驶罪的中“醉驾”罪的理解
《刑法修正案（八）》第二十二条规定：在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。“有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”这表明危险驾驶型罪包括两种情形：追逐竞驶机型和醉酒驾驶型。在司法实践中前这还极为罕见，笔者仅就醉酒驾驶型危险驾驶型罪进行研究。
“醉驾”罪是一种行为犯而非实害犯，即只要行为人在醉酒之后实施了在道路上驾驶机动车的行为，就构成犯罪既遂。它不要求有实际损害结果的发生，当然，其危险驾驶行为也可能伴随着轻微的实际损害发生，例如，将三人撞成轻伤或财产损害但并不构成交通肇事罪或者其他犯罪的。如果其醉酒之后实施了在道路上驾驶机动车的行为又构成了交通肇事罪或者其他犯罪的，其危险驾驶行为则被交通肇事罪或者其他犯罪所吸收。本罪的客体，是公共交通秩序及交通运输安全。本罪所指的“交通”已明确限定在道路上，说明具有一定的地域性限制和可供机动车通行的功能性限制，因此，其应指除航空、铁路、水路外的公路交通。所谓“交通安全”，是指在交通过程中不特定多人的生命、健康或重大公私财产的安全。犯罪对象的共性也是危险驾驶罪能够向“以其他危险方法危害公共安全罪”转化的原因之一；客观方面表现为违反交通运输安全法规，在道路上醉驾驶机动车的行为。这里的“道路”应当包含公共道路，居民小区内非公共路段，大、中、小学校园内道路，及农村生产道路，即只要能允许机动车通行的地方都应包括在内；主体是一般主体，年满16周岁的公民；主观方面表现为故意。诚然，在理论上虽然也有部分学者认为危险驾驶罪的主观方面是过失，其主要理由是受交通肇事罪的影响，认为醉驾车造成事故，其对发生的事故在主观上肯定是过失，从而推定“醉驾”罪主观上也是过失。细分析，显然这种观点是不能成立的。因为此罪是一种行为，只要喝酒醉驾，如果没有刑法规定的免责理由，就应构成犯罪。即醉酒加上驾驶行为，就构成“醉驾”罪。明知自己开车还喝多酒或明知喝多了酒还驾车，这主观上显然是故意。在这种罪过下实施了醉驾行为，所以该罪主观上只能是故意的犯罪罪过。醉驾过程中发生的其它事情或同时处犯其它罪名的，应按照较重罪处罚。
二、当前审理“醉驾”罪的特点
从醉驾入罪以来至2012年至5月4日，笔者所在的法院共审结44起醉驾案件44人，占全院刑事案件21.9%， 44名被告人全部入罪，其中判处拘役实体刑25人，判处拘役缓刑19人，无一起上诉和申诉案件的发生，法律效果与社会效果较好。通过具体查阅这些案件卷宗，并结合走访多家法院的调查情况，我们发现这类案件主要有以下特点：
一是男性犯罪占绝大多数。由于受酒文化的影响及女生谨慎等特点，醉驾行为主要集中在男性；虽有女性醉驾行为，但数量极少。该院在审结的44起案件44名被告人中，只有一人系女性。
二是无职业的占多数。《刑法修正案（八）》实施以来，各单位都在一定程度上加强了“醉驾”罪的宣传，有工作单位的人在饮酒方面相比无单位的人谨慎得多，因此在这类犯罪中，无职业的人犯罪占多数。该院审结的44起醉驾犯罪中，有28人无职业，16人有工作单位，其中15人为油田职工，1人为私企干部。
三是文化水平普遍较低。高文化程度的人对醉驾的认识高于其他人，其在饮酒后会考虑到驾车的后果，因此这部分人醉驾较少。该院审理的44名饮醉驾车罪犯中，小学、初中文化共计24人，高中文化15人，大学文化仅有5人。
四是中年人居多。由于就业难，年轻人都很珍惜自己来之不易的工作，所以其尽量克制自己避免触犯法律。而中年人则基本上属于事业有成，具有一定的成就感，朋友圈子多，社会交际广，结果由于放松自我约束，喝酒驾车就出事了。该院审理的44起醉驾案件中，30岁以下的4人，30岁至39岁15人，40岁至49岁22人，50岁以上的只有3人。
五是深度醉酒者居多。根据相关法律规定，血液中酒精含量每100ml达80mg就属于醉酒驾驶。经检测酒精含量每100ml达80mg-——100mg的有2人，占4.54%；100mg—150mg的有12人，占27.3%；150mg以上的有30人，占68.16%。其中200%以上为18人，含量最高者达到334.44%。
六是驾驶私家车占绝对多数。由于让胡路区是大庆市经济中心地带，经济活跃提高和丰富了人们的生活水平，许多人都拥有私家小轿车。另外，由于醉驾入刑，各单位领导都加强了车辆管理，坚决杜绝醉驾公车现象的发生,因此驾驶公车出事故极少或根本就没有。另外，由于让胡路区是大庆经济中心地带，城市化速度较快，农用车发生驾酒也相对较少。该院在审理的44起醉驾案件中，只有4起案件系驾驶农用车、2起案件系驾驶摩托车、4起案件系驾驶货车而涉嫌醉驾被判刑，其余全部是驾驶私人小轿车，占77.23%。
七是量刑非常不均衡。经过走访多家法院及查阅资料，笔者发现存在案情相同的案件处理结果相差甚大的情况。如2011年5月20日，北京市东城区法院以危险驾驶罪判处血醇含量为243.04mg/100ml的高晓松拘役6个月，罚金4000元；8月10日，郑州市中原区法院以危险驾驶罪血醇含量为147mg/100ml的李华拘役3个月，缓刑6个月，罚金1万元；8月15日，上海市嘉定区法院以危险驾驶罪判处血醇含量为206mg/100ml的杨某拘役1个月，罚金1千元； 9月29日，郑州市中原区法院以危险驾驶罪判处血醇含量为215.88mg/100ml的刘瑞博拘役3个月，缓刑6个月，罚金5000元；10月24日，洛阳?e河回族区法院以危险驾驶罪判处血醇含量133.1mg/100ml毕某拘役3个月，缓刑6个月，罚金5000元；11月2日，遂平县法院以危险驾驶罪判处血醇含量为360.92mg/100ml的许琛拘役3个月，罚金3000元。[1]在调研中，还发现甚至是同一案情同一法院，也会出现皆然不同的裁判结果。
八是缓刑和免于追究刑事责任呈现上升趋势。醉驾入刑之初，全国各地法院都对入刑的醉驾行为给予严厉打击，均判处实体刑，且无上诉案，并以大要案的形式层层上报，此举措虽然对醉驾行为起到一定的震慑作用。但是，最高法院张军副院长在5月10日的讲话中指出，“要正确把握危险驾驶罪构成条件，不应仅从文意理解《刑法修正（八）》的规定，认为只要达到醉酒标准驾驶机动车的，就一律构成刑事犯罪，要与修改后的道路交通安全法相衔接。各地法院具体追究刑事责任，应当慎重稳妥。虽然刑法修正案（八）规定追究醉酒驾驶机动车的刑事责任，没有明确规定情节严重或情节恶劣的前提条件，但根据刑法总则第13条规定的原则，危害社会行为情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。对在道路上醉酒驾驶机动车的行为需要追究刑事责任的，要注意与行政处罚的衔接，防止可依据道路交通法处罚的行为，直接诉至法院追究刑事责任”。这个讲话当时在网上引起了很大争议。之后适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，到去年8月底，全国已出现5起“醉驾免刑”案例。[2]重庆首例醉驾入刑案，法院认为，犯罪情节轻微，未造成危害后果，不需要判处刑罚，判决免于刑事处罚。[3]另外，各地法院也纷纷上演一系列醉驾缓刑案。
三、“醉驾”罪量刑不均衡原因及严重危害性
从上述特点来看，对“醉驾”罪的审判结果，可谓判法五花八门，非常混乱，量刑非常不均衡，没有一个统一的尺度或标杆。经过仔细分析，发现之所以出现严重的量刑不均衡现象，主要有以下几方面原因：
一是立法上的原因。根据《刑法修正案（八）》可知，危险驾驶罪属于一种较轻刑犯罪，其最高刑罚为拘役六个月并处或单处罚金，且没有量刑幅度，法官自由裁量权较大。另外，根据现有法律规定，对其还不能适用逮捕强制措施，这就给人们形成一种错觉，即认为是犯罪，判多判少也无所谓，都可以接受的，可以容忍的，基层法院的个别法官也有这样的思维，导致醉驾个案刑罚较轻。然而事实并非如此，当各地法院出现判法严重失衡或不一致时，人们的视野开始质疑了司法的公正性，认为法院对醉驾处罚并没有体现出公开、公正的司法价值，质疑社会的公正性。
二是经验的缺乏。危险驾驶罪是《刑法修正案（八）》新规定的罪名，醉驾行为突然由原先行政法调整范围上升为刑法调整范畴，宣传和准备的时间不足，也存在“万事开头难”的问题。再加我国是一个非常深厚的酒文化的国家，人们很难秦逸接受醉驾犯罪问题。宣传力度也不够，很难获得其它法院对醉驾的量刑情况。另外，新增加的刑法具有天然不完善性，对于怎么追究刑事责任才能体现罪刑责相适应，还处于不断探索阶段，这就给司法审判带来了新的挑战。
三是认识水平的差异。在司法实践中，由于醉驾罪是一 种轻型犯罪，判处最高刑为拘役6个月，因此各地法院都适用简易程序审理这类案件，据调查发现目前还没有一起酒驾案件按照普通程序来审理。由于不同的法官认识水平的差异，且没有固定的大致标准，就同一基本案情很难做出大致相同的裁判结果。
四是犯罪的主体特殊性原因。由于危险驾驶罪中醉驾行为占绝对优势，而能在酒场来回徘徊的，多数是有钱人或是有地位的人。这些人一旦被追究刑事责任，他们总是通过各种社会关系想办法摆平。在当前腐败问题仍然存在的情况下，在法律又不太健全的情况下，在廉政布控存在漏洞的情况下，不廉洁问题就会出现，从而导致个别醉驾刑罚能低则低，使各地刑罚出现严重失衡。
五是司法和执法的惯性思维。每部刑事法律及解释实施，历来开始都有严的习惯。在《刑法修正案（八）》生效之初，全国各法法院均对醉驾行为判处实体型，并且采取了上报制。可随着时间的转移，缓刑的醉驾越来越多，并呈现出上升趋势，甚至醉驾免刑也开始抬头。正是因为这种如此，人们才开始不断质疑当初设置此罪的初衷，并且反响比较强烈。
六是地域的差异。由于各地经济发展不同，对酒驾的处罚要求程度不同。一般来说，经济越发展，当地居民的富裕程度就越高，醉驾案件就越多，珍惜生命程度就越高，要求严厉处罚的呼声就越高。相反，则对醉驾处罚要求不高，且这类案件不要求出现事故，故会认为喝酒是人之常情，可以轻判。
上述原因促成了刑罚量刑严重失衡，导致了社会各界对法院判决的不理解，让社会民众无法去信服，伤害了民心，甚至去质疑法院判决的公正合理性，可以说社会危险性之大，主要体现在以下几个方面：
