现代政府理念及其在行政许可法中的体现
湖北伟宸律师事务所 张绍明
（汉口新华下路9-1号 邮政编码：430015）
在早期自由资本主义社会，依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说。社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能越雷池一步。在这样的思想学说指导下，“管得最少的政府就是最好的政府”就成为政府执政的理念,社会奉行“适者生存”法则，为充分发挥个体自由竞争的能力，国家在社会生活中只扮演着一个“守夜人”的角色，此时的国家被称为“夜警式”国家。随着资本主义的发展，20世纪后，从德国《魏玛宪法》的制定开始，人们逐渐否认个人主义的极端化，强调国家对个人生存权的保障。国家对人民的生存照顾之则日益受到重视，国家逐渐向“福利型”国家发展。人们对行政权的主动作为产生了强烈的期待。此时，“能提供最好服务的政府是最好的政府”已成为政府行政的理念。在这样的理念指导下，政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是较多地规定了国家对个人的照顾义务，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为“福利型”政府、“服务型”政府的理念，具体表现在：
一、现代政府是有限的政府而非全能的政府
在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事。行政许可法严格限制设定行政许可的事项范围，《行政许可法》第十三条规定了四项不必设定行政许可的事项：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。通过以上四种方式可以规范的，都可以不设定行政许可。这充分表明：在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题，现代政府应该是一个有限的政府而不能是一个“保姆式”的政府。
二、现代政府是法治的政府而非人治的政府
长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义。为防止行政机关借行政许可争权夺利，在行政许可权的设定上，行政许可法的规定比行政处罚法更加严格，它排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大市政府设定行政许可的权利。这是行政许可法的重要贡献，也是现代政府依法行政的充分体现。
三、现代政府是服务型政府而非管理型政府
传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。现代政府最大的特点在于它的职能已经发生改变，即政府的职能主要是给付职能或者称之为服务职能。行政许可法把便民、高效作为立法的重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民的服务色彩。它规定行政许可既可以由相对人自己提出，也可以委托代理人提出；规定可以用现代化手段提出申请；规定行政许可申请书文本应又行政机关免费提供，行政机关应将行政许可的办事程序公开公示等，体现出“服务是政府的天职”、“管理就是服务”的现代政府理念。
四、现代政府是公开透明的政府而非神秘型的政府
信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是，行政权力运作的主体、依据、程序是公开的；行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。行政许可法将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制，规定了行政许可的申请、受理程序，审查、决定程序，听证程序。并规定起草设定行政许可的机关应当采取听证会、论证会的形式征求社会各界的意见，保证行政许可的设定公开透明。对已经设定的行政许可，行政许可法同样规定有定期评价制度。这些措施有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，促进了政府行政措施的公开透明。
五、现代政府是诚信的政府而非无信的政府
诚信是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则，行政机关必须做到：一是所发布的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。
六、现代政府是人本的政府和亲民的政府
以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。行政许可法规定行政许可原则上不收费，没有规定收费的一律不准收费，依法收费的应当按照规定的标准收费。收费必须收支两条线，不得强迫相对人搭配购买相关商品或服务。体现出行政的目的不是与民争利而是予民以利，是对付行政许可乱收费的尚方宝剑。
一位学者根据权力运用曾将社会历史分为三个时期：一是黑铁时期，即权力要人民做什么就做什么的时期；二是黄金时期，即权力认为人民需要什么就谋求什么的时期；三是钻石时期，即人民需要什么，权力就服务什么的时期。封建专制下的政府是黑铁政府，它靠恐吓和武力维持统治；自由资本注意时期的政府是黄金政府，它象是一位守夜人，守护着个人的私有财产；现代政府是钻石政府，它关心个体、服务大众、行政为民、以人为本。我国政府职能的转换，政府行政理念的转变需要有一个循序渐进的过程，但毕竟在向前大踏步地迈进，行政许可法的颁布和实行就是一个很好的例证！
广州市市区出租小客车管理办法
广东省广州市人民政府
广州市人民政府令第15号
《广州市市区出租小客车管理办法》业经１９９７年１２月１５日市政府常务会议讨论通过，现予发布，自１９９８年１月１日起施行。
市长 林树森
一九九七年十二月三十日
广州市市区出租小客车管理办法
第一章 总则
第一条 为加强出租小客车管理，促进广州市公共客运交通事业的发展，维护乘客与经营者的合法权益，根据《广东省道路运输管理条例》及国家和省、市有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称的出租小客车，是指１９座以下（含１９座）按照乘客和用户需求提供客运或者车辆租赁服务的客运车辆（含出租汽车）。
客运服务是指按照乘客需求提供运送服务，并且按照里程和时间收费的出租小客车经营活动。
车辆租赁服务是指向用户出租配备或不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间、车型和车质收费的出租小客车经营活动。
出租小客车经营方式包括流动出租、租赁服务、定线营运和包租车业务。
第三条 本办法适用于本市市区出租小客车经营者、从业人员和乘客、用户以及与客运出租小客车业务相关的单位、个人。
第四条 出租小客车管理应贯彻多家经营、统一管理、统一规划、依法经营、平等竞争的原则。
第五条 本市出租客车应与城市公共客运交通协调发展。广州市公用事业管理局根据本市公共客运交通建设和发展需求，编制出租小客车站场、营业调度管理网点、运力投放计划，报市政府批准后实施。
第六条 广州市公用事业管理局是本市出租小客车行业行政主管部门（以下简称：出租小客车主管部门），市客运交通管理处依照本办法规定的权限，实施客运出租小客车行业管理和监督。
公安、工商、税务、城监、交通、物价和技术监督等有关行政管理部门应按照各自职责，协同实施本办法。
第二章 经营资质
第七条 本市实行出租小客车经营者经营资质审批制度。
凡申请经营出租小客车的单位和个人，须经出租小客车主管部门进行资质审查，经审查合格的，发给《广州市城市客运企业资质审查合格证》（以下简称《合格证》）并凭《合格证》分别向工商、公安、税务等有关部门办理有关开业手续。未经审查或审查不合格的单位和个人不得经营出租小客车业务。
第八条 申请经营出租小客车的经营者须具备下列条件：
（一）具有３０台以上车辆。
（二）具有相应的资金。
（三）有完善的企业管理机构、章程和营运管理制度。
（四）具有相应的办公、经营场地和技术力量。
凡申请经营出租小客车的，除符合上述条件外，还需具备相应数量的出租小客车经营权。
凡申请经营小客车租赁服务项目的，除符合上述第（二）、（三）、（四）项条件外，其车辆数应当在２０台以上，并应进行可行性分析。
第九条 经营者需停业、歇业或变更注册项目的，应提前１５日报出租小客车主管部门，并按规定办理有关停业、歇业或变更手续。停业和歇业应同时缴销有关证照。
经营者自《合格证》核发之日起满６个月仍未投入营运的，视作歇业处理。
第十条 凡未办理资质审查手续的经营者，应在本办法公布之日起９０日内补办资质审查。逾期仍不补办的，作违法营运处理。
第十一条 本市市区外的出租小客车和其它未经批准的车辆不得从事起、止点均在本市市区范围的载客营运活动。
第三章 经营权管理
第十二条 出租小客车实行出租小客车经营权（以下简称经营权）有偿使用管理制度。未办理经营权有偿使用手续的客运车辆，不得从事出租小客车营运
第十三条 出租小客车经营权应当通过竞投方式向社会投放。其竞投应实行“公平、公正、公开”原则。
出租小客车主管部门根据本市出租小客车市场需求，定期制定出租小客车经营权指标投放计划，报市人民政府或其授权部门批准后，组织实施经营权竞投。
第十四条 竞投中标者如需经营出租小客车业务，应持经营权有偿使用证书（合同书和使用证，下同）及缴款凭据到出租小客车主管部门办理资质审查、工商部门办理工商执照、公安交通管理部门办理车辆牌照和税务部门办理税务登记及验车核价等有关手续后，方可营运。
第十五条 已办理有偿使用手续的经营权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵害。
第十六条 已办理有偿使用手续的经营权可以转让或变更。转让或变更应按广州市出租小客车经营权转让的有关规定进行办理。但有下列情况的，出租小客车主管部门可暂缓办理：
（一）经营权归属问题尚在争议的。
（二）经营权持有人与出租小客车产权所有人就转让或变更发生纠纷的。
（三）经营权因经济纠纷已在法院审理的。
（四）经营权仍在抵押期中的。
第十七条 经营权可作为财产抵押，需用经营权抵押的单位或个人应按下列程序办理抵押登记手续：
（一）抵押方与抵押权方填写《广州市出租小客车经营权抵押登记表》和《经营权明细表》。
（二）提交申请抵押登记报告，经营权有偿使用证书、借贷合同和抵押合同等有关材料。
（三）经出租小客车主管部门审验批准后办理抵押手续，并按规定收取手续费。
抵押方如期清偿债务的，应将债务清偿证明、解除抵押合同等有关材料及时报出租小客车主管部门，同时办理原抵押登记的注销手续。
第四章 营运服务
第十八条 出租小客车营运服务实行车身颜色、服务设施、租价和经营合同四统一的管理原则。
第十九条 出租小客车驾驶员及乘务员实行服务资格证管理制度。凡从事出租小车营运服务的驾驶员及乘务员，须按规定申领《广州市出租小客车驾驶员服务资格证》（以下简称《资格证》）。未按规定申领《资格证》的，不得从事出租小客车服务。
《资格证》由出租小客车主管部门统一印发和管理。
第二十条 申领《资格证》的出租小客车驾驶员及乘务员，须具备下列条件：
（一）具有１年以上准驾小型汽车以上车类的驾驶时间（只对驾驶员要求）。
（二）经职业道德、文明服务规范、岗位业务常识和客运管理法规等知识培训，并经考核合格。
第二十一条 出租小客车经营者雇用非广州市常住户口人员从事出租小客车的驾驶和乘务工作，需按广州市劳动部门、公安部门有关规定办理劳动用工和暂住人口管理手续。
第二十二条 出租小客车经营者必须遵守下列规定：
（一）遵守国家和地方有关出租小客车营运管理规定，并接受出租小客车主管部门的监督、检查和管理。
（二）执行出租小客车主管部门和物价管理部门共同核定的租价标准和收费办法，使用出租小客车主管部门与税务部门共同核准的统一票据。
（三）执行城市公共客运交通行业服务规范标准，安全行车，礼貌待客，文明服务。
（四）按规定缴纳税、费。
（五）定期如实向出租小客车主管部门填报经营统计报表。
第二十三条 出租小客车经营者与驾驶员及乘务员根据不同的经营方式签定经营合同，明确双方的权利和义务。经营合同文本由出租小客车主管部门与合同管理部门统一制发。
第二十四条 小客车线路应依据本市城市公共交通总体规划统一制定，其线路走向及沿途上落站由出租小客车主管部门会同公安交通管理部门审批后由出租小客车主管部门组织实施。凡从事小客车营运的经营者及其驾驶员、乘务员，应按核定的线路、方式、站场（点）和配车数进行营运。
第二十五条 经营者在提供租赁服务时，应与承租人签订租赁合同，合同内容包括：服务区域、期限、租金、权利、义务和违约责任等。合同文本由出租小客车主管部门制发。
租赁服务的租价应报出租小客车主管部门并经市物价部门批准后执行。
租赁车辆不得用于其他形式的营业性服务或改变车辆用途；租赁车辆报废（报停）或增加，须经出租小客车主管部门批准后方能实施。
第二十六条 出租小客车驾驶员及乘务员在营运服务时应遵守下列规定：
（一）营运时携带符合规定所需的证件以备检查并服从客运、公安交通管理人员监督、管理。
（二）按照乘客要求的路线或合理路线行驶并在站场（点）内按规定上落客及停车候客。
（三）按规定使用计价器，定期送检，保证其准确有效。
（四）按标准收费，使用广州市出租小客车统一车票。
（五）依照公共客运交通服务规范进行营运，营运中不得出现拒载、议价、绕道、叠表、子客、中途逐客及其它服务违章行为。
（六）严禁雇用人员拉客。
第二十七条 租赁服务的承租人须遵守以下规定：
（一）向租赁经营者提交有关证明、证件或财产担保。
（二）自行驾驶车辆的应持有与所驾车类相适应的机动车驾驶证。
（三）按合同规定使用车辆，不得将车辆转租、出借或参与违法活动。
（四）按合同规定缴付租金、押金和承担责任。
（五）自觉接受客运交通管理人员检查。
第五章 服务设施
第二十八条 对投入营运的出租小客车应实行《广州市公共客运交通营运证》（以下简称《营运证》）管理制度。凡投入出租小客车营运服务的车辆，须按规定申领《营运证》，未取得《营运证》的车辆，不得参与出租小客车营运服务。
《营运证》由出租小客车主管部门统一印发和管理。
第二十九条 投入客运出租小客车营运服务的车辆，应具备下列条件：
（一）符合出租小客车营运的有关技术要求。
（二）持有公安车管部门核发的有效机动车牌照及行驶证。
（三）按规定设置车上服务设施。出租小客车须安装计价器、顶灯和防劫装置，租赁服务车辆及小公共汽车不得安装此类设施。
（四）按规定设置中英文对照的价目表、企业名称、监督电话和其它服务标志。
（五）车容整洁美观、车质车况良好。
（六）租赁服务车辆按规定统一租赁标志。
第三十条 营运中的出租小客车应保持车上服务设施、服务标志及车质车况的完好、有效，不得擅自改动。
第三十一条 出租小客车应参加出租小客车主管部门服务设施、租价的审验。凡使用时间超过８年或行驶里程超过６０万公里的出租小客车按规定予以强制淘汰。
第三十二条 出租小客车主管部门会同有关部门对本市机场、火车站、码头、交易会、旅游景点等出租小客车站场（点）实行统一管理，有条件的可安排场地位置设置出租小客车停车场、营业站（点）和上落客点。
第三十三条 本市各主要出租小客车营业站（点）应向公共客运交通行业开放，并由出租小客车主管部门指定其企业进行日常管理。进站车辆必须服从客运交通管理人员指挥和管理。
第三十四条 本市出租小客车营业站（点）和出租小客车上设置业务广告应征得出租小客车主管部门同意，并在指定位置设置，不得覆盖车辆标志等服务设施。
第六章 检查监督
第三十五条 出租小客车主管部门及有关部门应加强对出租小客车的监督和管理，客运交通管理人员在执行检查任务时，应穿着统一的识别服，佩戴执勤标志并出示行政执法证。
第三十六条 出租小客车主管部门应建立健全投诉制度，设置投诉电话接受乘客投诉和社会监督。
投诉者应提供车票、车型、车牌号码、租车过程、姓名、地址等有关证据材料，对投诉不实而造成他人经济损失的，应追究其责任。
第三十七条 出租小客车管理工作人员应做到依法行政、文明执勤、秉公办事。对徇私舞弊者，追究其刑事责任。
第三十八条 出租小客车主管部门可依照本办法规定，在法定权限内委托符合法律规定的组织或行政机关实施行政处罚。委托应当办理合法的委托手续。
第七章 法律责任
第三十九条 凡违反本办法有下列行为的，由出租小客车主管部门给予处罚：
（一）未经资质审查，擅自经营出租小客车或租赁汽车业务的，应责令停止营业，处以５０００元以上１００００元以下罚款。
（二）未按规定办理相关手续而擅自停业、歇业、变更城市公共客运交通注册项目的，应责令其补办手续并处以１０００元以上５０００元以下罚款。
（三）不按规定办理经营权有偿使用手续而进行营运的，应责令其停止营运，处以２０００元以上５０００元以下罚款。
（四）不按规定申领《资格证》、《营运证》的，处以３００元以上５００元以下罚款。
（五）无《资格证》或《营运证》营运的，挪用、转借、涂改、仿造等不按规定使用《资格证》或《营运证》的，处以２００元以上１０００元以下罚款，并可暂扣《资格证》或《营运证》７至１５日。
（六）营运车辆不按规定参加出租小客车主管部门的常规审验而从事营运，应处以２００元以上１０００元以下罚款，并可暂扣《资格证》或《营运证》至车辆检验合格为止。
（七）营运车辆不按规定设置、使用或擅自改动计费器等服务设施、服务标志（含有偿使用标志、价目表、有关告示帖等）或车容不整的，或未经出租小客车主管部门批准擅自设置广告的，处以５００元以上２０００元以下罚款，并可暂扣《营运证》或《资格证》５至１５日。
（八）营运中出现拒载、议价、绕道、叠表、子客、中途逐客、雇用拉客人员、私吞乘客遗留物品或其他恶性服务行为的，处以２００元以上１０００元以下罚款，并可暂扣《资格证》５至１５日。
（九）不按规定使用出租小客车统一车票，应处以１００元以上１０００元以下罚款，并可暂扣《资格证》５至１５日。
（十）小公共汽车不按核准的线路和方式营运、不在规定的站点上落客或未达规定配车数的，给予警告，处以２００元以上１０００元以下罚款，并可暂扣《营运证》５至１０日，情节严重的，取消线路营运资格。
（十一）站场（点）内不按规定上落客，或随意停车候客，处以１００元以上５００元以下罚款，并可暂扣《资格证》５至１５日。
（十二）外地车辆及未经批准的车辆进入本市范围从事营业性载客活动的，应责令其停止营运，处以５０００元以上１００００元以下罚款。
（十三）拒绝接受城市出租小客车执勤管理人员检查监督的，处以３００元罚款，并可暂扣《资格证》１５日。
第四十条 违反本办法，涉及物价、技监、工商、税务和公安管理等有关规定的，由相关行政主管部门依法处理。
第四十一条 违反本办法情节严重或拒不接受处理的，可将车辆强制到指定地点接受处理，并吊销《资格证》或《营运证》；情节严重应当给予治安管理处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十二条 本办法自１９９８年１月１日起施行，１９８８年１２月８日发布的《广州市出租汽车客运管理暂行办法》同时废止。
