国企改革大转舵
李华振 武奎元
本文原载于《人力资源》杂志2003年12期
困惑：20多年的国企改革失灵？
改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。进入21世纪以来的3年里，中国经济出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！
这次瓶颈从表面上看，表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，丑闻不断，败绩连连；二是国有企业的“批量滑坡”，相继陷入困境。由于我国目前的上市公司绝大多数都是国企改制而成，因此，可以认为：以上两个方面的深层都是相同的，即20多年一直没有得到解决的历史遗留问题——国企之病——终于在我国加入WTO之后、在我国即将进入市场经济的更高阶段的前夕，象积蓄已久的火山一样不可按捺地喷发了。
是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了些论据，国企改革面临“大转舵”的迫切任务。
反思：我国国企的真正症结何在？
20多年的国企两权分离之改革，并没有象乐观的经济学家预计的那样带领中国驶入美好的经济新海域，却时常撞向冰山。这令我们不得不反思：中国国企的真正症结何在？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正症结之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
所以，司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出：国企的真正症结在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。
转舵：虚拟私有化改革
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。
尝试：国企MBO改革
MBO，英文Management Buy-outs，中译“经理层收购”或“管理者收购”，是指管理者（层）用本企业的资产作担保来进行融资，再用融来的资金收购本企业的股份或分支机构，从而达到控股或参股本企业之目的，使管理者由雇员变为所有者。在西方，它是一种资本运作方法，曾在西方国有企业的私有化过程中发挥重要用用。例如英国，1979年撒切尔夫人执政后，大力推行“国企私有化改造”，曾借助于MBO方式来进行。
MBO的确能治国企之病，是实施产权制度改革的一个良方，是完善企业治理结构的有效途径。它最大的贡献在于两点：
第一是使国企经营者由“纯粹的代理人（打工者）”变成了所有者，实现了国企的虚拟私有化改革。MBO之后，经营者拥有了企业股份，企业的利益对他们而言，不再是纯粹的外部性因素，已经成了内部化因素。这就会促使他们以“关心自己切身利益”的心态来积极维护企业利益，在很大程度上避免“经营权代理风险”。
第二是巧妙解决了经营者自有资金不足的难题。永诚实业集团董事长刘孟奇说，过去，我们在实行“高级人才持股计划”、“经理股票期权计划”等改革措施时，遇到的最大难题是经营者缺乏足够的资金来购买企业股份。这导致许多改革措施无法执行，因而收效甚微。现在，MBO巧妙解决了这一难题：它允许经营者用本企业的资产作担保来进行融资，再用融来的资金收购本企业股份。
正因如此，MBO一出现，就深受业界欢迎，被誉为“治疗国企之病的实用良方”，它使国企的虚拟私有化由空想变为实践。
作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn
台州市货主码头管理办法
浙江省台州市人民政府
台州市人民政府令
第70号
《台州市货主码头管理办法》
《台州市货主码头管理办法》已经市人民政府第5次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长 杨仁争
二000年十二月十三日
台州市货主码头管理办法
第一条 为加强货主码头管理，维护货主码头装卸运输秩序，充分发挥货主码头的效能，提高港口综合吞吐能力和经济效益，根据《中华人民共和国水路运输管理条例》及其实施细则等有关规定，结合台州实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于台州市范围内（海门港区范围内货主码头管理另有规定除外）企事业单位、机关和个人（以下称货主码头业主）所拥有或租用的码头、装卸平台、水上仓库等港口设施。
从事渔业生产的水产码头和从事军事任务的部队码头等专用码头兼营或临时从事港口经营性客货运输业务的，应到航运管理机构办理登记手续并接受管理。
第三条 台州市交通局是本市货主码头管理的行政主管部门，各级航运管理机构受同级人民政府交通行政主管部门的委托，依据本办法具体实施对货主码头的统一管理。
依法设立港口管理机构的港区，其范围内的货主码头由该港口管理机构依照规定的职权实施管理。
第四条 货主码头建设应贯彻统筹规划、远近结合、深水深用、综合利用、合理开发的原则，同时必须符合台州市交通发展总体规划、港口总体布局规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划。
第五条 在河道中建设货主码头，应当服从流域综合规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求。
第六条 任何单位和个人在本市沿海港口（不含海门港区）和内河兴建、扩建、改建货主码头及其配套工程，均须向所在地县（市、区）航运管理机构提出申请，并报经台州市航运管理机构审核同意后，方可按国家基本建设程序履行申报手续。工程建设涉及河道、航道的，其建设方案还应事先报经有相应管理权限的航道管理机构及水行政主管部门审查同意。
第七条 货主码头应当按照国家和行业的有关规定进行设计和建设。建设项目竣工后，应按规定进行验收并核定码头用途和靠泊能力。经验收合格的货主码头，在正式启用前，其业主须向航运管理机构报送竣工资料，办理码头启用登记手续。
第八条 货主码头业主申请从事货物、旅客和车渡运输任务的，应当具备下列条件：
（一）有稳定的水路运输客源、货源和船舶、车辆业务来源；
（二）具有与靠泊船舶类型相适应的码头泊位，其中：
l、从事货物运输业务的，还应具有相应的装卸机械设备和堆存货物的仓库、场地；
2．从事旅客运输业务的，还应具有旅客上下船舶的安全措施和相应的候船设施；
3、从事车渡运输业务的，还应具有布局合理、进出方便安全的车辆停放场地；
（三）有经营管理的组织机构、办公场所和负责人，并订有业务章程；
（四）拥有与经营业务相适应的流动资金；
（五）法律、法规和规章规定的其他条件。
第九条 货主码头从事港口经营性业务的，其业主须持上级主管机关或所在地乡（镇）人民政府或街道办事处的证明，向县（市、区）航运管理机构提出申请，由县（市、区）航运管理机构根据货生码头的技术状况、靠泊能力、货源分析、集疏运条件、装卸工艺方案、环境评估、消防安全等综合因素，按照国家有关法律法规和政策提出审核意见，报台州市航运管理机构批准，取得港口经营资格并按规定办理工商登记后，方可从事经营性业务。
本办法实施前已设立的货主码头，应按本规定补办手续。
第十条 从事经营性业务的货主码头变更业务范围、使用能力或停止经营业务等，均须在变更或停止营业前30日内，向原批准机关办理变更或停业手续。货主码头的所有权、经营权发生变化的，应报原批准机关备案。
第十一条 货主码头的进港船舶，必须服从航运管理机构的统一调度、指泊。严禁船舶停靠非危险货物货主码头从事危险货物装卸业务；严禁大吨位船舶停靠小码头从事装卸业务。
第十二条 货主码头从事危险货物装卸业务，必须按交通部《水路危险货物运输规则》有关规定执行。用于装卸、仓储危险货物的泊位、仓库、堆场的划定，须经各县（市、区）航运管理机构审核同意后，按规定权限逐级报批；进行危险货物装卸、仓储作业的，还应当事先向当地港航监督部门申报并接受监督和检查。
第十三条 货主码头业主应根据不同作业和业务，落实安全生产、劳动保护、治安、消防、环境保护、卫生防疫以及码头前沿水域的疏浚清障等各项措施，并接受航运管理机构及有关部门的监督管理。
第十四条 货主码头业主及从业人员必须贯彻“安全质量第一”的方针，执行交通部《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》及上级有关规定，确保装卸储存质量。
第十五条 货主码头应当严格执行航运管理机构的各项应急决定，及时完成抢险救灾、军运、疏港等特殊任务。
第十六条 货主码头从事装卸、储存等业务，对外发生费用结算的，必须统一使用财税部门印制的《货主码头专用发票》，并严格执行物价、交通行政主管部门制定的收费标准。
第十七条 货主码头承办货物托运业务时，除港区内短途驳运、摆渡的零星货物外，应统一使用国家规定的水路货物运单。对无水路货物运单的货物，货主码头不得为其提供装卸作业。
第十八条 各县（市、区）航运管理机构必须按国家和省有关规定，向进出货主码头的船舶和物资单位征收各项港口规费；航运管理机构也可以委托货主码头代征港口规费。
第十九条 货主码头应按国家有关规定按时向县（市、区）航运管理机构报送进出船舶和货物流量、流向等统计报表，并按有关规定向航运管理机构提供货主码头前沿水深、装卸机械等基本情况资料。
第二十条 各县（市、区）航运管理机构要加强对货主码头从事装卸、储存等业务的指导、检查和监督，为货主码头单位提供货运管理、商务费率、装卸工艺、人员培训等咨询服务。货主码头从事港口技术工种的操作人员，应当经航运管理机构会同有关部门培训考核，持证上岗。
第二十一条 货主码头单位在经营业务中与货主、船方发生经济纠纷的，可申请航运管理机构或其他法定机关协调处理，也可依法申请仲裁或提起诉讼。
第二十二条 阻挠、妨碍航运管理机构工作人员依法执行货主码头管理职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 航运管理机构工作人员滥用职权。徇私舞弊的，由所在单位按有关规定给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 对违反本办法的货主码头业主，由航运管理机构和有关部门，依照国家有关法律、法规、规章进行处理或处罚。
第二十五条 本办法的具体适用问题由台州市交通局负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。
